PPP(Public-Private Partnership)模式可以解决一般公共基础设施项目融资的难题，EPC(Engineering Procurement Construction)模式能够提高项目整体建设管理水平，两种模式结合可以降低当地政府的财政支出压力和项目管理压力，促进政府向“服务型政府”转变。尤其像高速公路、高铁等大型交通基础设施项目既有建设技术和管理上的复杂性，运营期又具有很强的可经营性，适合运用PPP+EPC模式建设、运营。但当前PPP+EPC项目的监理工作存在比较突出的问题，如总承包商业主身份对监理工作造成的阻力、地方政府既是“监督者”又是“被监督者”、政府监督具有滞后性等。

国内外一些学者对如何完善PPP+EPC项目的监督管理工作进行了研究。杨茂林认为监理单位在PPP项目中存在管理层次较低、没有费用的决定权以及没有适用于PPP模式的人员储备等不利因素。Lohmann认为政府监管能有防止私有资本的机会主义行为。蔡晓莹认为当前我国PPP模式监管法律层面存在相关法律法规缺失，监管机构缺乏独立性、协议监管不完善等问题。蔡楚玉从法律监管、行政监管、履约监管、公众监管、政府出资方监管这五个方面完善了我国城市轨道交通基础设施项目的政府监管制度。Kumaras认为适当引入第三方监管服务可以弥补政府监督力量的不足。范如国、何嘉晟认为网络媒体参与监督能有效防止社会资本方采取不当行为，并且能正向促进政府监督。

综上所述，目前对PPP+EPC项目的监督管理方面的研究主要集中在政府监督、第三方监管和公众参与监督的有效性方面，未对多种监督手段综合考虑，并且没有对其如何具体在实际监理工作中应用展开研究。本文针对PPP+EPC项目广义上的监督管理，综合考虑政府方、监理企业、其他第三方服务机构以及社会公众在项目建设中的监督管理作用，将声誉管理机制、飞行检查制度、激励和惩罚制度等管理理论与BIM、物联网等信息化技术相结合，以解决该类项目工程监理实际中的问题。

首先，当EPC总承包商以投资人的身份参与工程建设时，总包商认为监理单位是受自己委托的，那么监理单位应该无条件配合自己的工作，这种心态在工程建设中给监理工作带来重重阻力。其次，当社会投资方和EPC总包商属于同一利益集团时，双方可能会考虑本集团的利益最大化，为获得合同之外的不当收益而出现降低工程质量、违反安全管理原则等不当行为，监理企业受制于业主对监理费用的控制权，很难坚守公平、独立的工作原则。

PPP+EPC项目建设期和运营期较长，限于政府工作人员的配置数量，政府监督管理工作难以贯穿项目全生命周期；其次，很多地方政府只是用PPP项目作为融资手段，重融资轻管理；最后，社会资本方掌握着项目实行过程中设计、采购、施工的全流程信息，政府由于信息的不对称性无法及时获取完整的项目信息，对参建单位的履约情况缺乏实时监督能力，很多时候是直到项目建造出现问题时才能发现，没有形成事前控制，造成行政监督的滞后。

项目所在当地政府通常会拥有PPP+EPC项目公司一定比例的股份，以项目业主身份参与到项目的建设、运营中，但当地行业主管部门及建设主管部门又肩负着工程的监督管理工作。政府一方面是“公共服务的提供者”，另一方面又是“公共服务的提供者”的监督者，依据经济学的利益最大化原则，政府作为理性的经济人也会最大化自身利益，当项目公司为了利润而采取有损项目质量、安全等目标的行为时，政府部门的“自我监督”可能会失效。

总承包商的业主身份使得监理企业在工作中难以长期坚持“公平性、独立性”原则，造成监理企业的专业力量失效；当地政府为了政治、经济效益也可能选择与社会资本方“政企合谋”，造成行政监督失效。监理企业的专业监理和行政监督两大主要监督力量失效将直接导致PPP+EPC项目建设的监督体系不能发挥应有的作用。

所谓“超业主”监理模式，即以物联网、云计算和BIM技术为基础建立信息化智能监理平台，以监理平台为依托，建立飞行检查常态化监督和声誉管理市场化监督体系，打破EPC总承包商和当地政府的业主身份对监理工作的限制，形成政府、总承包商、监理、社会公众同时参与相互制约的监理结构，降低政府监督部门、社会资本方、总承包商、监理企业、第三方服务机构等参建主体采取机会主义行为的可能，解决PPP+EPC项目工程监理工作中的问题。“超业主”监理模式的整体设计机制如图1所示。

具体而言，将物联网、云计算和BIM技术结合，实现项目建设过程中实时信息采集、材料全过程质量追踪、远程监控和辅助决策。在此平台之上，监理单位和其他第三方可利用可视化技术、BIM 5D技术、物联网技术进行工程质量、成本、进度、安全监理以及信息集成管理工作；监理平台可根据项目参与方的不同身份设置不同权限，对于社会公众可以参与的部分，社会公众输入个人基本信息即可通过监理平台对项目进行全民云监工，获得项目更多的真实信息。

以信息化智能监理平台为技术载体，各级政府监督部门将飞行检查常态化，检查结果及时在信息化智能监理平台上公示，并将检查结果作为参建单位的绩效考核依据，作为项目按效付费及政府官员晋升的部分证据。地方政府行业行政主管部门和社会公众应作为PPP+EPC模式的建筑市场声誉管理系统的监督主体，建立健全全国联合惩戒机制，建立全国统一、跨区域、公平、公正、公开的建筑市场声誉管理系统，涵盖所有参与项目建设的单位、人员的声誉信息，通过声誉激励和约束手段，促进各参与单位和个人自觉保证工作质量。

政府方以监督主体身份对建设单位、总承包单位和监理单位进行监督，同时在“超业主”监理模式中作为被监督的客体，接受上级部门、社会资本、第三方服务机构和社会公众的监督和评价。政府方对PPP+EPC项目的质量、费用、成本、进度、环保等方面进行定期检查，通过飞行检查对各级政府监督部门、项目建设方、监理方、第三方服务机构进行监督检查，降低权力寻租空间；建立市场声誉管理系统，通过市场力量引导政府监督部门、社会资本方、监理企业、第三方服务机构项目建设及监督过程中的尽职意识；上级部门也可以通过飞检小组对下级部门的监管效果进行检查考核。

社会监理企业在项目全寿命周期内对工程设计、质量、安全、进度、环保等目标进行现场管理，以及开展相关阶段的管理咨询业务。第三方服务机构弥补社会监理和政府监督力量的不足，在PPP+EPC项目的施工目标、绩效考核、运营和移交阶段的功能服务等方面，对地方政府和其他参与方进行相关业务的检查、声誉评价和尽职调查，以降低项目建设方、当地政府和监理单位采取机会主义行为的可能性。

通过完善现有举报和听证会制度、将公众意见纳入绩效考核标准等方式增强社会公众在PPP+EPC项目监理模式中的监督权，采取微信公众号、微博、邮箱等网络自媒体平台降低公众监督和投诉的门槛和成本，并积极应用BIM技术和“网络云监工”等先进监理工具对工程进行全方位的监督，全民云监督可降低项目业主自检制度和当地政府行政监督失效的可能性。

以社会监理企业为主要专业手段、政府部门监管为行政手段、第三方服务机构为补充手段、公众参与为民主保证手段的“四位一体”的“超业主”监理模式，通过引入多监督主体，降低总承包商作为业主在项目建设过程的话语权，弱化了总承包商和当地政府作为项目业主给监理工作带来的不利影响，避免业主自检、社会监理和行政监督的失效，通过各参与主体之间的相互监督和制约关系，提升整体监理工作效果。

通过物联网与互联网的交互，实现PPP+EPC项目在现场监督和后台管理决策之间的信息高效互通和智能管理，为我国工程建设向高质量建造发展提供帮助。图2所示是“超业主”监理模式下信息化智能监理平台工作机制示意图。

政府部门获取信息的方式有三种，一是由实施机构和质监站等部门自行检查并收集到的信息；二是由项目公司、监理方和其他第三方服务机构在智能监理平台定期上传的资料；三是通过智能监控、传感器等设备自动上传至智能监理平台的数据。政府部门可以通过上述三种方式实时监测项目进展情况，对工程建设进展、监理月报、监督调查报告、绩效考核结果和公众举报等信息内容统一管理，运用大数据和云计算技术对海量信息进行分析比对，对现场状况进行及时处理。

监理单位通过智能监理平台对项目实时监理和全寿命周期的信息管理，结合现场旁站、巡视等方式验证信息真实性，重要信息及时向政府部门反馈；其他第三方服务机构接受政府委托对项目进行远程和现场监督检查，将检查信息及时上传；项目公司需要保证平台终端的安全性和有效性，如摄像头、芯片、传感器等设备的完好和网络的通畅，并负责施工现场信息的收集和上传；公众可以通过智能监理平台对项目进行云监督，发现问题及时上报。

工程监理工作除了加强传统意义上的“三控三管一协调”，还要与PPP+EPC项目建设全生命周期各阶段相结合，通过BIM和区块链等先进技术开展工程建设现场信息的收集、分析；对质量、进度、安全、环保、费用等方面的监理台账和有关合同要及时分类整理上传至信息管理平台。经政府和社会资本方确认不涉及保密的，及时向社会公开有关项目质量、进度、环保等方面的信息。

“超业主”监理模式中其他第三方服务机构包括但不限于：PPP咨询机构、工程检测监测机构、环保检测治理机构、工程造价咨询机构、资产评估机构、会计师事务所、律师事务所和采购代理机构等，其主要服务内容有：工程质量安全监督、工程造价监督、工程环保监督、工程绩效考核、工程财务监督、项目运营和移交监督、参与主体声誉评价、对项目参与方进行尽职调查。

制定专家检查员制度，设立中央和省级监理单位(专家)库(类似于国家发改委PPP专家库)，随机抽取监理单位或注册监理工程师成立检查小组，对项目建设的质量、安全、环保等方面进行专业检查。在检查之前不得将检查行程和内容提前告知检查小组成员和被检查单位，检查小组达到现场后直接开始对相关证据的收集，发现问题及时采取措施。图3为飞行检查制度基本流程示意图。

将“飞行检查制度”定为PPP+EPC项目建设监督必不可少的一环，对项目建设进行常态化监督，对发现地方监督部门及项目各参建方存在不符合规范及合同约定的不当行为，要及时约谈单位主要负责人和相关监督部门负责人，并向上一级政府和相关部门进行通报。并且要加强持续跟踪督办，确保问题及时整改到位。

发改委、财政部和住建部等部委负责建立全国统一、公开、涵盖项目所有参与单位、人员信息的市场声誉管理系统，指导和监督全国建设市场声誉系统建设工作。省级建设主管部门从本区域PPP+EPC项目参建主体的工程业绩、工程质量、安全生产、文明施工、运营质量等方面对其建设声誉等级进行认定、公开。地方建设主管部门负责区域内市场主体声誉信息采集、审核、更新，及时向省级部门反馈参建主体的信息变化，辅助当地政府在后续选择项目合作方、监理单位和第三方服务机构时将声誉信息作为招标评分的一部分。市场声誉管理系统示意图如图4所示。

政府监督部门应加大行政处罚和声誉约束力度，将声誉信息作为企业能否参与PPP+EPC项目的重要评价因素，对于声誉信息良好的社会资本方、监理单位和第三方服务机构在后续其他项目的建设要优先考虑，对声誉等级较低的参与方要适当提高准入条件或在合同中提前加入约束条款，引导政府监督部门、社会资本方、监理企业、第三方服务机构和各方参与人员重视自身声誉维护，加强各方人员在项目建设以及监管过程中的尽职意识。

“全民云监工”是在武汉雷神山、火神山医院建造时出现的，央视运用5G技术对其进行24小时高清直播。实时直播使现场施工透明化，可以最大限度地增加公众参与感，降低信息不对称程度。政府管理人员和项目施工、监理、材料供应等参与方都成为被公众监督的对象，实现监督权力由官方人员向社会公众的过渡，丰富了公众参与公共权力监督的方式，降低利益“寻租”风险。全民云监督机制示意图如图5所示。

通过网络媒体降低公众参与门槛，依托全国PPP项目信息平台、微信公众号、微博、投诉邮箱等日常网络媒介拓展公众参与渠道。对群众所反映的实际问题，由政府监督部门、实施机构、项目公司、监理单位等主体主导公开举行听证会、座谈会等，从与项目直接利益相关的当地人中选取民众代表参与调查，及时通过相关信息平台和网络媒体向社会公众公开执行流程和结果，并接受公众对结果的反馈意见。

面对城镇化进程和社会发展的需要，PPP+EPC模式在公共基础设施建设领域的应用会越来越普遍。基于PPP+EPC项目的特点和实际监理工作中的难题，以信息化智能监理平台为载体，建立起以政府方、监理企业、第三方服务机构和社会公众为监督主体的“超业主”监理模式。此模式给政府部门、监理企业、其他第三方服务机构、社会公众开展项目监督提供指引，补足现有PPP+EPC项目工程监理模式的短板，减少总承包商和当地政府业主身份对监理工作的干扰，降低其他参与方采取机会主义行为的可能性。