《公路工程建设项目概算预算编制办法》(JIG 3830-2018)是指导公路行业造价编制的规范性文件,在我国公路建设行业造价文件编制中发挥着重要的指导作用。2007年10月原交通部发布了《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》(JTG B06-2007)(以下简称2007版编办),对公路工程概预算编制的原则、费用组成、计算方式等进行了系统地说明,对公路行业造价编制的规范化发展起到了重要作用。但近年来随着我国社会主义市场经济的不断发展、各项法律法规及行业标准的不断调整与完善,以及全面深化改革、供给侧结构性调整、财税体制改革和降本增效的不断推进,加之公路建设新模式的不断出现,对公路建设项目投资、建设、运营各阶段造价控制的要求不断提高,2007版编办的某些规定与市场需求之间的矛盾逐渐显现。2018年12月17日,交通运输部以2018年第86号公告发布新的《公路工程建设项目概算预算编制办法》(JTG 3830-2018)(以下简称2018版编办),并于2019年5月1日正式实施。这是时隔11年后我国交通运输主管部门再次发布公路工程概预算编制办法。2018版编办对2007版编办的基本框架和思路进行了继承和发展,从多个方面进行了修订与完善,其中公路工程概预算费用的组成结构与计算方式是本次修订调整的重点内容。

从表1不难看出,2018版编办对公路工程概预算主体费用组成结构进行了调整,将概预算费用组成由原来的四部分调整为五部分,下面进行具体分析。

随着国内市场经济的不断发展,土地资源及附属其上的土地经营使用权的价格持续上升,紧随其来的是公路工程建设中“土地征用及拆迁补偿费”逐年提高,总体来看已经占到了公路工程建设总造价的30%左右(全国各地因地价等不同会存在差别),并有不断增大的趋势,2018版编办将原包含在工程建设其他费中的该费用作为五大组成部分之一进行单列,有助于突出其重要性。

同时,新编办还调整完善了土地使用及拆迁补偿费的内容,主要表现在:

①明确了永久占地费应包括“失地农民养老保险费”,这符合近几年国家出台的失地农民养老保险制度的要求,对于因公路建设失去耕地的农民今后生活的保障具有重要的现实意义。

②依据2018年3月国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》(国办发[2018]16号),2018版编办中明确公路建设项目发生跨省域补充耕地国家统筹的,应按国办发[2018]16号文的规定计算相应费用;发生省内跨区域补充耕地的,执行该省的相关规定。

《土地管理法》第31条规定,国家实行占用耕地补偿制度,即通常所说的“占多少、垦多少”的原则,而随着社会的发展,我国经济发达区域,尤其是东南沿海地区很多地方存在“无地可垦”的情况,公路建设占用耕地后,存在只缴钱就可以的现象,实际被占用的耕地得不到有效补偿。国办发[2018]16号文的发布,有利于改变这种状况,在“全国一盘棋”的思想指导下确保我国耕地总面积不减,防止对耕地的无序滥用,为市场经济的有序发展奠定良好的制度条件。2018版新编办积极响应文件精神,对原编办中土地征用及拆迁补偿费的规定进行了及时调整,与国家最新政策保持了一致。

2007编办将建设期贷款利息包含在第3部分工程建设其他费中,是与当时公路基础设施建设项目以政府投资为主的现实情况相适应的。但近年来,随着国家鼓励社会资本投资公共基础设施项目的各项政策不断出台,公路工程PPP项目深入推进和持续规范发展,并且已经成为我国高等级公路建设的主要模式之一。建设期贷款利息对于高等级公路建设项目,特别是高等级公路PPP项目来说是一笔较大的融资费用,将其进行单列可以较为直观地反映财务成本和建设项目的动、静态投资情况,便于对该类项目的总体管理与评价,促进公路建设市场的持续健康稳定发展。

另外2018版编办还调整了建设期贷款利息的组成内容,不再包含原编办中企业集资这一争议较大、规范性较差、法律风险突出,不适应市场经济健康有序发展要求的融资形式所产生的利息。这一调整体现了市场的需要和政策的要求。

2018版编办将原2007编办第2部分“设备、工具、器具及家具购置费”进行了分拆,将设备购置费放入了第1部分“建筑安装工程费”中,这与2013年3月住房和城乡建设部、财政部发布的《建筑安装工程费用项目组成》(建标〔2013〕44号)保持了一致;将费用占比较小的工器具、办公及生活用家具购置费并入第3部分“工程建设其他费”中,也比较符合公路工程建设运营管理费用的实际情况。这样调整一方面有利于同其他行业的建设工程造价指标进行横向比较;另一方面也使各项费用归类更加合理,减少了公路建设工程造价中非主要费用项目单独占一主体部分的情况。

在第1部分“建筑安装工程费”中将原安全及文明施工措施费、临时设施费取消,增设专项费用:安全生产费、施工场地建设费。

①单列安全生产费并将其费率明确为不少于建筑安装工程费的1.5%,这符合2012年财政部、安全监管总局印发的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》(财企[2012]16号)的要求,有利于保障安全生产所需费用的投入,并且与《公路工程标准施工招标文件》(2018年版·第三册·第八章工程量清单计量规则)中所规定的工程实施阶段安全生产费的单独计量相对应。

②单列施工场地建设费,并含入工地标准化建设、文明施工、职工健康生活等内容,符合目前公路工程建设现场管理的实际情况,也符合现代公路建设对发展理念人本化、工地施工标准化的要求。

在第3部分“工程建设其他费用”中的“建设项目管理费”中增列建设项目信息化费,顺应了现代公路建设市场对管理手段信息化的要求,有利于推进公路建设项目数字化、精细化管理,有利于建设智慧工地、智慧交通,推广BIM等先进技术,有利于公路建设市场更加开放,有序竞争。

在第3部分“工程建设其他费用”中明确“工程保通管理费”,并依据交通运输部办公厅2018年5月发布的《关于印发桥区水域水上交通安全管理办法的通知》将“涉水项目施工期通航安全保障费”计入其中,并规定了费用的计算方法。该项调整进一步明确了边施工边通车(或边通航)的公路建设项目所需增加的费用该如何计列,同时也适应了近年来我国跨江、跨海公路桥梁工程不断增多,涉水通航安全保障费用投入不断增多的需要,满足了市场发展的要求。

适应国务院依法行政、简政放权、切实减轻企业负担的总体要求,依据《财政部国家发展改革委关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》(财综[2008]78号)等政策性文件的精神,2018版编办取消了原2007版编办第3部分“工程建设其他费用”中的工程质量监督费、工程定额测定费、施工机构迁移费、供电贴费、固定资产投资方向调节税。体现了社会主义市场经济对公平性、开放性的要求,契合了“放管服”改革的需要,对激发公路建设市场活力、促进公平竞争具有积极的意义。

在影响公路工程造价的各因素中,材料单价无疑占据着重要地位,它对工程总造价的影响一般在50%以上,因此在公路工程造价文件编制过程中,材料单价的取用就显得尤为重要。原2007版编办规定外构材料原价的计算方法为:“国家或地方的工业产品,按工业产品出厂价格或供销部门的供应价格计算,并根据情况加计供销部门手续费和包装费……。”2018版新编办调整为:“外构材料价格参照本行政区域内交通运输主管部门发布的价格和按调查的市场价格进行综合取定。”工业产品出厂价、供销部门的供应价明显具有计划经济时期的色彩,随着社会主义市场经济的发展,社会产品的品种和供应主体在增多,各供应主体之间也形成了较强的竞争关系,除个别特殊材料外,绝大多少材料的出厂价也不再由政府定价,而是由生产单位根据自身生产成本、经营战略和市场需求情况进行定价,公路建设主体亦可根据自身需求择优选择材料供应商。材料单价采用由本区域交通运输主管部门根据市场情况发布的价格并结合实际调查价进行综合取定,将使公路建设项目造价指标更加符合市场实际,使造价的计算组成和结果与市场情况结合更加紧密。

依据国家财政部、税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)、《关于调整增值税税率的通知》(财税〔2018〕32号)等有关文件,按照将“营业税”调整为“增值税”的要求,2018版编办将原计入第1部分“建筑安装工程费”中的营业税、城市维护建设税和教育费附加等税金调整为增值税销项税额,税率暂定为10%,而且还可以根据国家税收政策的改变再做进一步调整。此举与我国最新的税收政策和计税规则保持了一致,顺应了国家深化税制改革的要求。

根据国家发改委2015年2月份发布的《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》(发改价格[2015]299号)的规定,国家对建设项目前期工程费(含勘察设计费、招标代理费等)、工程监理费的价格已经由政府指导转为市场调节,但为了合理控制公路建设项目前期工程及工程监理服务费用,科学有效地确定公路工程造价,2018版编办结合公路建设实践,在参考大量已完工程造价数据并结合目前市场价格情况的基础上,仍为上述工作制定了累进参考费率。该费率的制定为概预算编制单位及从业人员提供了借鉴,在一定程度上可以防止过渡压低或抬高概预算费用现象的出现,对促进市场公平竞争、保证工程质量具有一定的作用。

从表2中我们可以看出与2007版编办相比,2018版编办各项费用计算式中最明显的变化是出现了“定额×××”和“累进费率”,即某些非直接费的计算基数由市场价格调整为定额价格、计算费率由固定费率调整为累进费率,笔者认为这一调整主要是基于以下两方面的考虑:

①近年来,我国工程建设领域人工、地材单价上涨明显,采用定额直接费作为措施费、企业管理费等费用计算基数有利于避免因概预算中人工、材料、机械设备价格的调整而引起前期工作费、设计文件审查费、各种管理费、措施费等费用的大幅变化,从而有利于合理控制工程建设总费用,有利于项目资金的有效利用。

②采用“累进费率”更加符合“量大价优”的一般市场规律,使公路工程概预算金额的计算结果更符合实际、更具科学性。

公路工程概预算组成结构与计算方式的优化调整对公路造价的编制和公路建设市场的发展均具有重要的意义。在费用组成结构方面,将公路建设工程造价中占比较大且影响突出的费用以独立的部分表现出来,将费用占比较小、影响较弱的部分并入到其他费用项目当中,同时调整完善分项费用、增设专项费用、取消不合时宜费用;在计算方式方面,明确以市场价格为主的材料单价确定原则、转变计税方式、调整取费基数、采用累进费率并制定参考费率。这些调整一方面使公路造价主体结构更加清晰明了、重点更加突出、组成更加合理;另一方面使费用计取更趋科学,与市场结合更加紧密。更重要的是,上述变化与我国最新的政策法规进行了有效衔接、与当前改革发展的整体环境相符合,适应了社会主义市场经济不断发展和公路建设市场进一步完善的需要。