2014年以来,在国家推广PPP模式的政策利好下,城市综合开发开启了新一轮的繁荣发展。城市综合开发也称片区综合开发,包含大量的基础设施和公共设施建设内容,能够产生可预期的、稳定的现金流,是PPP模式运行的理想领域。从当前市场环境来看,以产兴城、以城促产、产城融合、正成为新时代中国新型城镇化建设的重要特征。与一般投资项目相比,城市综合开发类的项目,更加具有平台型投资项目的特征,对企业而言具有行业领域探索的潜力。对于政府方而言,在严控政府债务、预算规划,政府基建需求不减的背景下,政府也更青睐于通过政府和社会资本合作的方式实现项目或片区的自身造血。这是实现市场在资源配置中发挥决定性作用的重要渠道,也是供给侧结构性改革必由之路。

越来越多的建筑施工企业参与到城市综合开发项目中,并将其作为战略升级的重要方向。但是由于建筑企业一般以建设施工为主营业务,在其转型升级发展并独立运作城市综合开发项目时容易暴露出企业能力的短板和不足。鉴于此,在PPP模式下建筑企业城市综合开发能力的问题已成为当下实践和理论研究的热点。

与常规PPP项目相比,城市综合开发PPP项目作为一项复杂系统的工程,突破了原有单纯工程投资建设运营的范畴,在基础设施建设的基础上增加了片区规划设计、投融资管理、运营管理及产业发展服务等内容。建筑企业作为社会资本方想更好地为区域发展提供整体解决方案,也应具备相应能力来匹配城市综合开发PPP项目。本节将结合项目及工作实践分析建筑企业城市综合开发应必备的能力。

城市综合开发一般要求“规划先行”,规划是纲,纲举目张。城市建设者要具备长远的战略性眼光,准确把握片区的发展定位,结合自身条件和周边环境进行合理规划设计。例如山东省某片区综合开发PPP项目在招标时将“片区规划”作为评分因素纳入招标评分细则中,即要求社会资本方提供片区概念性规划方案,并且在PPP合同中约定社会资本方结合自身产业资源优势,经政府方同意后按照完善的片区概念性规划方案实际执行。可见,建筑企业参与城市综合开发PPP项目时,难免会以不同方式介入到片区的前期发展规划环节。此时,建筑企业需要从宏观层面的总体发展策划、概念性规划到微观层面的用地布局、建设标准等内容为政府方提供规划设计服务,为后期项目运营维护和产业发展服务等环节奠定坚实的基础。

城市综合开发类PPP项目具有投资体量大、合作周期长等特点,投融资管理面临政策、投资、管理等多重风险。城市综合开发项目对区域内所涉及的政策法规、城市规划、经济发展较为敏感,一旦顶层设计发生变化,产生的系统性影响将直接关系项目开发的成败。目前,虽然常规PPP项目主要考验社会资本的融资能力或是对融资交割期限做出严格要求,但是对于大体量、长周期的城市综合开发项目,建筑企业除了需要满足政府方的融资要求外,一方面,要创新投融资模式,拓展融资渠道,确保项目的可融性;另一方面,还要有能力建立投融资管理体系,做好投融资规划,增强投资风险防控力度。

2017年11月16日,财办金[2017]92号文明确要求仅涉及工程建设而无“运营”内容的项目,不得采用PPP模式实施。但是,建筑企业意向通过施工获取利润,一般不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,这导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。但是运营环节仍是城市综合开发PPP项目的核心内容之一,例如山东省某片区综合开发PPP项目要求社会资本方对建筑、道路、绿化、管网的清洁养护,配套设备、设施的维修维护,同时还要负责园区学校、医院、公园、养老等设施的经营,其中项目运营成本、使用者付费收入及成本均作为社会资本方的报价指标,实施阶段接受政府方绩效考核,并由社会资本方自负盈亏。这要求社会资本方不但要对工程建设成果承担维护责任,提高公共服务的供给效率,还要承担项目运营成本超支和使用者付费不足风险等不确定性。因此,建筑企业需具备运营管理能力,加强项目运营期的管控,扩大项目可运营可经营的范围。

产业发展服务是城市综合开发PPP项目运营阶段的核心内容之一。当前形势下,产业发展服务已经成为城市综合开发项目中的“必答题”,但招商引资能力则是建筑企业能力的空白点。

产业发展服务能力主要考验社会资本方的策略和执行力,涉及潜在用户定位筛选能力、片区形象宣传能力、专业资源对接能力以及有效的产业招商营销方式等。如何在后期运营中成功招商获利并持续经营下去,同时处理好品牌效应和投资收益的关系,是城市综合开发PPP项目的难题。在已招标实施的山东省某片区城市综合开发PPP项目、湖南省某产业新城整体开发PPP项目等多个百亿级项目均要求社会资本方负责“产业发展服务方案”的编制,并通过组建产业投资运营平台等方式实施产业导入、运营等服务工作。同时,政府方通过合作区域产业项目落地投资额、新增地方留成税费收入指标对社会资本方的产业发展服务能力进行绩效考核,考核结果与项目产业发展服务费、运营绩效付费甚至与可用性服务费挂钩。建筑企业若想做好城市综合开发项目,必须做好片区产业发展服务工作,研究片区产业定位和发展规划,编制产业发展服务方案及产业发展策划,吸引与产业规划相符的企业落户片区,培育产业发展。

基于对城市综合开发必备能力的基本判断,建筑企业在涉及片区发展规划、投融资管理、运营管理、产业发展服务等环节时,应顺应建筑市场发展趋势,注重资源整合、人才培养和精细化管理,进一步挖掘项目运营潜力,争取政府方对产业导入的支持等。为此,就建筑企业加强城市综合开发能力建设提出如下思考:

在片区发展规划能力方面,建筑企业应当注重资源整合,强强联合,同时积极培养储备复合型人才团队。对于建筑企业,施工业务还是其主要优势业务,片区发展规划能力则是企业价值链延伸的载体,需要不断做强;而规划设计咨询位于产业链前端,是通过提供一体化解决方案,对复杂性、综合性的城市综合开发项目进行规划设计,引领后期项目运营及产业导入业务的发展。对此,建筑企业应关注以下几点:

第一,城市综合开发所涉及业务范围较广,规划业务是建筑企业的难题,建筑施工企业转型道路上的业务选择始终离不开资源整合与合作以及产业链上下游企业联动。首先,这是提升企业自身竞争力的需要,通过完善自己的生态链,增强自身和其他企业间的竞争力。其次,企业资源、业务能力的内生发展需要通过较长时间进行培育,但是,向外延伸却可以实现快速发展,因此资源整合、强强联合尤其重要。

第二,成功运作的片区在做好前期规划的同时也要做好项目整体定位,并根据本地区及周边商业环境变化,及时调整配套设施及未来预期,实现差异化经营,避免同质化。面对复杂多变的系统工程,城市建造者需要拥有专业的开发团队和复合型专业人才的储备,才能达到预期的目标及盈利水平,特别是在后期产业导入方面,任何一个环节能力的不足都会阻碍项目推进。

对于投融资管理能力,建筑企业应超前介入项目融资,合理规划,过程中加强精细化管理。城市综合开发是一项资金密集型、投资周期较长的生产经营活动,考验建筑企业的投融资规划能力。投融资规划是在项目开发过程中,运用系统工程的手段实现设定的战略目标,密切联系着规划和建设,体现在整体的规划和独立的项目之间。通过投融资规划,进行资金的统筹决策,整体把控投入产出关系,解决资金来源、投入方式、回收等问题,确保持续建设资金的有效供给。

说到底,投融资规划还是以城市规划为基础,把项目和资金对应起来。虽然片区开发多以政府方为主导确定项目建设时序、资金投入顺序等内容,但建筑企业应对此有较高敏感度,适当超前介入,向政府方积极争取参与项目投融资规划的机会。

在实施阶段,建筑企业也应注重精细化管理,如通过信息化手段,对于常规性投融资管理工作在广度和深度上进行延伸。通过建立投融资管理体系,管理者可以随时掌握共享项目资金管理的借、用、管、还等各个环节信息,及时规划调整具体投资、融资安排,衔接好全局规划,提前规避系统性风险。

运营管理能力是建筑企业必须面临的现实问题。在政府推动的产城融合背景下,运营/经营性PPP项目的市场规模将进一步扩大,建筑企业需从单一的施工方转型为综合性服务商。首先,建筑企业PPP项目规模大、分布地区多,就区域单一项目组建运营团队,不利于资源调配和集约利用。因此,有必要在企业总部层面建立专业运营平台,更利于规模化统筹所有PPP项目的运营管理。其次,建筑企业在培养自身运营能力的同时,可引入专业运营管理公司以降低运营期风险,特别是康养、医疗、学校等专业领域方面。只有具备专业运营管理经验及创新能力的运营公司才能够通过专业化运作控制并降低项目运营成本,进而保障建筑企业的投资回收。再次,除加强运营期管控外,建筑企业还要重视运营绩效考核细则设定,尽量以客观指标取代主观指标,并确保考核指标的合理性。最后,挖掘项目运营的潜在价值,通过获取相关资源开发权、相关可产生预期收益的配套服务(如清洁、维修、绿化),拓展项目公司收入来源。

针对产业发展服务能力,众所周知,产业发展服务是城市综合开发PPP项目各项环节中难度最大,不确定性因素最多的一环。一般而言,建筑企业会选择联合专业的产业发展服务商作为社会资本共同为地方政府提供片区产业发展服务。但鉴于片区开发大多都是由政府主导规划,建筑企业应关注以下几点:

首先,城市综合开发的价值在于带动同区域的土地价值、建筑价值和产业价值的提升。建筑企业要注重联络、协调政府方相关招商、国土、税务、统计等部门,协助推进片区产业导入工作,结合最终规划条件制定实操性强的方案和细则,明确开发目标。同时,由于地方政府招商引资的优惠政策是影响产业导入的关键因素,应积极与政府方沟通制定片区在产业发展、项目投资、人才引进等促进、支持片区招商引资的优惠政策。因此,与政府建立良好的合作关系,共同开发,通过打造行业标杆项目带动区域价值提升,从而吸引更多发展要素向片区聚集,获得良好的市场地位。

其次,建筑企业有必要组建和培养自己的招商管理团队参与项目招商,与产业发展服务商共同完成产业导入任务,积累招商管理经验,弥补招商运营的短板。

最后,建筑企业应关注在PPP项目合同中设置相应条款以应对片区内的产业定位、规划、用地、建设、招商投资强度等标准、条件及相关政策在合作期内发生变化的情况。同时,建筑企业应建立与产业发展服务商的风险预警机制,出现预警时对其采取暂缓、扣减支付服务费等措施,并设置提前终止条款,在风险发生时及时止损。