财政投资评审制度是我国政府投资项目的重要行政监管手段之一,财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的、有资质的社会中介机构(以下简称“评审机构”)进行,通常情况下,财政投资评审结论决定着财政资金的拨付金额。为避免结算金额超出财政拨付,越来越多政府投资工程的发包人要求承包人在合同中明确“以财政投资评审结论作为结算依据”;由此,财政投资评审结论也决定着承包人的工程款数额,承包商和评审机构的沟通成为双方博弈的关键。理论和实践表明,财政投资评审过程中,因目标不一致、信息不对称、造价标准体系不完善等原因,沟通过程中会产生诸多冲突,增加工作量,影响评审效率和质量,有些项目甚至因冲突难以解决而进入仲裁或诉讼程序,影响工程的顺利实施。目前国内关于财政投资评审的研究主要是以财政投资评审机构为对象,研究财政投资评审职责定位、评审思路、评审模式及评审难点及策略等,多数以理论研究为主;以评审机构与承包商的冲突为对象及例证研究较少。本文试图以财政投资评审与承包商的冲突为研究对象,结合案例分析,探索减少冲突的对策,为政府投资项目的管理提供参考。

根据财建[2009]648号文《财政投资评审管理规定》第六条规定,财政投资评审的程序分为七个阶段,简单概括为:财政部门下达评审文件,评审机构初步评审并形成评审意见后向财政部门报送评审报告,财政部门批复后,建设单位按照批复文件执行和整改;评审程序详见图1所示。本文所述冲突发生在第三个阶段:“财政投资评审机构按委托评审文件及有关规定实施评审,形成初步评审意见,在与项目建设单位进行充分沟通的基础上形成评审意见”;该阶段规定,评审机构初步评审后与建设单位沟通,实际工作中,往往是评审机构在初步评审后,将评审结果告知建设单位,建设单位将评审结果告知承包商,承包商如果对初步评审有异议,则承包商再与评审机构沟通,冲突主要发生在承包商与评审机构沟通的过程中。

管理学理论认为,冲突广义上可以理解为一种过程,即当一方感觉到另一方对自己关心的事情产生了不利影响或将要产生不利影响时,这种过程就开始了。罗宾斯认为:“冲突是指人们由于某种抵触或对立状况而感知到的不一致的差异”。可以认为冲突的特征有以下几点:对事情的认知产生差异,对一方的利益产生影响,存在互相否定行为,阻碍问题的解决。评审机构与承包商的冲突发生在项目评审沟通过程中,双方对工程量、单价、取费等内容的理解产生差异,该差异对其中一方将产生不利影响,双方试图按照自己的理解确定工程造价,双方均实现自己的最低目标时冲突才可能结束。

工程量方面的冲突主要是部分项目因自身的特征,准确计算工程量的难度较大,评审机构和承包商达成共识的难度更大,如水利工程部分土方工程量因开挖形状不规则,地基注浆加固工程的注浆量因地下裂缝情况复杂,装修改造工程的建筑垃圾工程量因垃圾形式各异等,计算结果很难达成一致。

计价标准体系主要由专业定额、费(税)标准、人工价格等内容组成,是造价管理部门发布的计价依据,是评审机构与承包商沟通的共同标准,完善的计价标准是双方顺利沟通的前提;评审机构和承包商沟通过程中存在标准体系不完善,不遵守既定标准,标准理解差异等方面的冲突,主要有以下五类:

第一类是未按照定额子目计价,即定额中有该子目,但未采用该子目,或者修改定额子目含量;采用包干价、市场询价及其他方式计价;双方沟通没有了共同的标准,计价结果也有较大差异。

第二类是定额缺项,即合同约定使用的定额标准子目不全,不能满足项目需要,缺乏可套用的定额,此时如何计价成为评审机构与承包商沟通的重点。

第三方面是定额水平与实际有差距,即部分定额子目老化、水平偏低的状况与目前企业施工技术和管理水平有较大提高的现状不相匹配,计价时套定额结果难以达到双方都满意的结果。

第四方面是定额理解有差异,即双方对定额子目的理解不一致,或者在定额本身适用对象不明确的时候,同样一个施工工序,套取的定额子目可能不一样,都有自己的选择理由,难以说服对方。

第五方面是费率标准不明确,目前的计价标准体系下,很多费用是费率项目,如总价措施费、安全文明施工费、办公生活及文化福利建筑(水利工程)、其他施工临时工程(水利工程)等。费率项目准确计价的前提是明确费率及计算基数,以及该项费用所包含的具体内容;费率及计算基数一般较明确,但所包含的具体内容往往是一个工作集,如安全文明施工费,包含了环境保护、文明施工、安全施工、及临时设施等诸多内容,有些工作内容的归属界限并不明确,需要合同约定,如果合同未约定,计价中可能产生争议,如施工围挡费用是否包含在安全文明施工费内。

在建设工程中,材料费占总造价比重较大,是评审机构和承包商沟通的重点,且材料单价的确定包括原价、运杂费、损耗、采购及保管费、安装费等多项费用,因此合理确定材料单价工作量大,耗费时间多,是评审的重点。合同一般约定参照造价管理部门发布的价格(简称“信息价”)来确定项目的材料价格,然而部分县城信息价包含的材料种类较少,仅仅包含一些混凝土、钢筋、水泥及砂石等部分材料的价格,如何确定信息价中未包含材料的价格成为评审的重点。承包商一般使用采购价格,但评审机构不认可承包商的价格,甚至采购合同也不认可,一般使用本部门调查的市场价格(询价),当采购价和询价差异较大时,争议随之产生。

工程项目的资料,包括施工过程的变更、签证、会议资料及验收资料等,是结算评审的重要依据之一。这些资料需要经过合同约定的程序方可生效,才能作为计价的依据,实践中部分项目资料未按照合同约定程序进行,如隐蔽工程验收记录不全面,用联系单代替签证等,导致证据缺失,表现为已经发生的事情没有落实在资料上面,审核时可能会认为其他单价已包含,或者以与设计不符为由不予计价。

“适用,经济,美观”是设计方案的基本原则,当今设计行业,受众多因素干扰,存在设计方案背离其基本原则的情况,比如在形式上过多的追求新、奇、特,安全系数偏高等等,设计方案的“经济”原则被忽略,如屋面防水等级偏高,采用KBG电线管等等,与类似项目相比,造价指标偏高,评审机构往往对该部分设计方案表示异议,同时评审机构会在评审过程中重点核查承包单位是否严格按图施工,如何确定该部分单价需要建设单位及其他参建单位共同协调。承包商认为,设计方案已经经过审查及备案,施工过程有监理单位现场监督,财评不应该再对设计方案产生异议。双方均有理由反驳对方,延长了评审周期,增加了确定工程造价的难度,双方均产生不满或者不理解的情绪。

情绪方面的冲突主要是沟通人员因为不一致意见导致的愤怒、焦虑、不满等,表现为言辞激烈、不尊重对方等,导致问题扩大升级,甚至交流无法继续,需要更换沟通人员。

其他冲突还有很多,如专业工程暂估价及其管理费的确认问题、不平衡报价问题、风险费用计取问题等,相关学者都有论述,此处不再赘述。

罗宾斯认为冲突来源有三方面:沟通因素、结构因素和个体行为因素。陈树文认为形成冲突主要有沟通障碍、价值观和利益、职责不清、组织风气不佳、资源配置不合理和考核评价不当等六方面原因。纳尔逊和奎克对冲突的根源分为结构因素和个人因素,其中结构因素包括专业化、相互依赖性、共用资源、目标差异、职权关系、地位矛盾、管辖权的模糊。个人因素包括技术和能力、个性、观念、价值观和道德观、情绪、沟通障碍、文化差异等。综合以上观点及实践经验,本文将评审机构与承包商冲突的原因从根本原因和直接原因两个方面阐述,根本原因包括相互依赖性、目标差异、信息不对称、价值观念,直接原因包括造价标准体系不完善,个人能力不足,工程项目存在不确定性,投资管理体制不健全以及外部环境多变等。

对具体项目来说,评审机构和承包商具有唯一性,不存在可选择性;财政投资评审机构是一个地区唯一可以完成财政评审工作的部门,承包商为了尽快获得工程款,必须配合评审机构的工作,配合对象只有一个;评审机构要完成工作任务必须依赖业主和承包商的配合,因此,评审机构和承包商具有相互依赖性,在项目实施过程中,形成相互依赖关系,是冲突产生的必要条件。

承包商作为市场经营主体,基本目标是利润最大化,反映到具体项目上是工程款最大化,希望评审机构尽可能少的核减报送的工程造价,或者是不低于自己的期望值。《财政投资评审管理规定》明示了财政投资评审的目的:“通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查,对财政性资金投资项目资金使用情况,以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效”;反映到具体项目上主要是控制投资,合理范围内尽可能核减投资。双方的目标存在差异,是冲突产生的前提。

评审机构和承包商在沟通过程中,存在信息不对称,承包商对工程项目本身掌握的信息较充分,如材料单价、现场情况等,为了避免道德风险问题发生,评审机构对承包商的说法或者提供的资料往往不会直接认可,选择其他途径寻找真实信息,如询价、依赖以往评审经验等,两者结论如果存在差距则会产生争议。

“客观、公正、科学、合理”是评审的基本原则;然而实践中,一般存在必定核减投资的惯例、同其他项目类比的习惯或者过度依赖以往项目思维,给冲突埋下伏笔。只唯减,不唯增,导致承包商申报结算文件资料的可信度较低;由于不同设计单位的设计思路不同,项目类比习惯容易导致类比结果偏差较大,如果对同一类型的项目审减率高且通过,那么下一个类似项目审减率可能也会高,项目规模、质量标准导致的造价差异被掩盖。部分承包商为得到更多的工程款也会采取相关措施,如采取不平衡报价、恶意变更、虚报隐蔽工程量等,此类观念几乎成了工程行业的普遍现象,形成了恶性循环,是冲突发生的助推剂。

由于定额的编制流程复杂、时间长,修编间隔一般五年左右,部分行业定额修编时间更长,导致现行定额难以及时反映工程项目“新技术、新工艺、新材料、新设备、新理念及新政策”的应用成果,使得现有造价标准体系与工程建设现状不完全适应,导致定额子目缺项、水平偏低、适用范围及对象不清晰,费率标准不明确等。造价标准体系不完善导致工程造价的确定缺乏依据,很难找到双方均接受的标准确定造价。另外,财政评审机构未明确评审标准,材料单价确定依据不明确,包干价的适用范围不明确,有争议定额子目缺乏具体解释,导致评审机构难以说服承包商。

个人能力包括专业技术能力和沟通能力。专业技术能力是双方沟通的基石,如果专业技术能力不足,会增加对定额、规范具体概念及执行方式的沟通时间和难度;冲突发生后也难以用专业技术知识解决。沟通能力包含着表达能力、情绪控制及倾听能力等,良好的沟通能力可保证信息顺利传递,促进双方互相理解,提高沟通效率。不讲究方法、不注重专业知识的沟通,各执一词、互相不尊重,容易导致冲突转移与升级。

工程项目固有的不确定性特征,决定了工程计价本身就存在不确定性,基础注浆加固法处理的注浆量就难以确定;同类型的工程,不同的施工环境和施工要求,其费用相差很大,如不同季节施工,混凝土的单价可能不同,导致财政投资评审时存在争议。

管理体制不健全包括投资管理体制不健全和承包商自身管理体制不健全两个方面。在目前的投资管理体制下,投资评审机构介入环节在立项以后,在决策阶段未能有效参与建设标准、设计方案及总投资的决策过程,没有实现“事前”的评审,给控制投资增加了难度。当实际投资与资金安排出现偏差时,设计方案不经济、标准过高的问题容易导致评审出现冲突。

承包商自身管理体制不健全,主要是“三控两管一协调”能力偏低,表现为责任意识不强(如不按图施工、不按顺序施工),资料管理和采购管理混乱,安全文明费用不合理使用等,施工费用偏高,施工质量不能保证,使评审机构不信任承包商,给评审带来难度。

很多工程项目建设周期长,实施期间项目的建设条件和环境发生了变化,如“四新技术”的出现、政策变化及不可抗力等,在计价时可能会缺乏标准或者产生额外的费用,给工程造价的确定增加了很多难点。如“四新技术”一般缺乏经验项目或定额标准,在消耗量和材料单价方面容易出现不一致观点;环保政策的变化会增加安全文明施工费用,提高材料价格等。

某泵站工程(简称A工程),位于某县城郊区,合同约定以财政评审结果为结算依据,泵站水工部分采用该省水利工程编制规定及水利定额(下文简称“编规”)报价,房屋建筑及绿化部分采用该省建设工程消耗量标准(下文简称“消耗量标准”)报价。施工需在枯水期,项目特点是工期紧,土方、混凝土工程量大,设备投资比重大,建设单位想要打造标杆工程,因此设备档次及装修档次较高。初次评审后,承包商与评审机构沟通过程中出现了一些冲突,如表1所示。

(1)加强财政部门评审力量,评审机构涉及多种类型的项目,如水利、建筑市政、交通、电力及政府采购等,各个专业都有不一样的计价模式和特点。A工程所在地的县级财政投资评审部门仅有两位专业人员做具体评审工作。虽然可以委托专业咨询机构作初评,但一些争议的问题仍需要财政部门评审人员决定,这就需要两位评审人员精通多个专业造价知识,显然有一定的难度。随着BIM、PPP、全过程造价评审等新理念的不断出现,财政部门也需要加强评审队伍建设。

(2)加强对社会中介机构的管理,重视中介机构库的管理及考核,对其工作实效、服务质量、廉政纪律及专业能力等多方面考核管理,奖优罚劣,动态监管,维持中介库的良性循环。同时,财政部门也要及时履行合同规定的相关义务。

(3)财政部门需要建立良好的询价渠道,建立材料单价动态数据库,对价值大、数量多的材料,能够及时准确获取各种费用,加快评审速度,加强评审质量。

完善造价标准需要弥补定额子目及费用标准的不足,建立动态标准管理体系,充分结合实际,反映最新工程造价管理理念,进一步体现风险分担、市场竞争、公平公正。相关管理部门需要从政策、经费及人才等方面予以支持。再者,财政部门需要详细明确评审标准及原则,进一步完善评审理念,评审结果的“增与减”以事实为依据,公开公正。在保证财政资金投资效益的前提下,尽量做到利益均衡,最终做到沟通依据充分,沟通结果客观合理;从源头上避免冲突的发生。

工程咨询行业BIM+大数据技术+互联网技术发展迅速,对工程咨询行业影响巨大。依靠BIM+大数据技术+互联网技术,可以有效获取项目在规划、设计、施工和运维等全寿命周期的信息,以及材料价格、造价指数等造价信息,承包商可以提高项目管理的质量,提高工程造价文件编制的质量,评审机构可以减少信息获取的成本,提高评审效率。简化沟通过程,提高信息传递的速度和质量,减少信息不对称带来的冲突。

根据现代信息经济学理论,建立信誉机制,可以发挥守信激励和失信惩戒作用,驱使双方更好的合作;为了避免道德风险发生,激励承包商提供真实有效的信息与良好的合作态度,可以在“企业诚信综合评价体系”中强化“向政府部门提供资料真实性”的奖惩信息,增加承包商不守信的风险,减少信息不对称带来的冲突;同时也能促使承包商加强内部管管理,保证服务质量。

评审机构对本地区工程的造价指标有充分的了解,有必要完善投资管理制度,在项目决策过程就开始介入,对建设规模和标准、设计方案、总投资进行评审。从造价角度对设计方案提供决策建议,对不经济的设计方案,在方案评审时提出解决建议;或采取限额设计,避免结算时投资超标;或对重点项目全过程跟踪评审,使评审工作贯穿投资项目事前、事中、事后全过程。

建立冲突管理制度,是指冲突发生后建立冲突解决的办法和流程,如建立谈判制度、第三方咨询制度等。目的是促使双方形成合作解决冲突的态度,保持冲突顺利化解的预期,采取合作策略,迅速找到有效的冲突处理办法,而不是扩大冲突以吸引关注,或者凭借一己之力压倒对方来达成目标。冲突管理制度的建立对双方都有激励和约束作用。

本文以实际案例分析了财政投资评审机构和承包商之间的冲突,分析了冲突的类型及原因,提出了相应对策。然而本次研究只是探讨了承包商和评审机构双方的冲突,建设单位、监理单位、监管部门等利益相关者之间的多方冲突尚未涉及。再者,本文是在工程造价行业标准层次下探讨的,随着企业标准的逐步发展完善,企业定额建立后,财政投资评审过程中定会产生新的冲突,这都需进一步的深入探讨。