我国基础设施和公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 伴随着政策的春风, PPP模式得到了全国各地方政府的积极响应, PPP项目遍地开花, PPP大市场初步建立。经过四年的探索, PPP已经进入深水区, 国家层面的政策越来越具体, 管控手段越来越多, 考虑问题越来越深入;政府方和社会资本方越来越理性, 前期考虑的问题越来越深入。PPP项目少则几亿多则百亿, 都是基础设施和公共服务领域贴近民生的大工程, PPP项目的投资控制、造价管理是重中之重。

　　 政府方在PPP项目中承担着基础设施建设和社会公共服务质量的监督人、责任人及投资人的不同身份, 一方面要监督公共服务的质量, 对提供的公共产品质量承担直接责任;另一方面还要对直接投入PPP项目中的资金或资产承担保值增值的责任, PPP项目造价管理模式的确定与选择非常重要。

　　 传统建设项目工程造价管理通常是指投资方工程造价的确定与控制, 譬如对建筑安装工程费核算、结算、审计等, 严格讲这仅是工程造价的计价与控制, 是工程造价管理内容的一部分, 并不等同于工程造价的全部内容。随着时代发展, 人们对建设项目工程造价管理的认识也在不断深入, 项目管理范式不断在更新。目前我国常见的造价管理模式有三种:全过程造价管理、全生命周期造价管理和全面造价管理。

　　 (1) 建设项目全过程造价管理模式

　　 它把一个建设项目分解为造价确定过程和控制过程以及若干阶段, 强调针对不同过程的不同阶段进行连续不断的造价管理。它强调建设项目是一个过程。竣工结算价=工程进度款+竣工结算余款。在施工过程中形成的工程计量及价款结算、进度款支付、合同价款调整等, 除争议部分适用合同约定的处理方式外, 其他阶段性结果直接进入工程竣工结算, 不再进行重新认定。它突出的是过程管理和阶段性结果的确认。

　　 (2) 建设项目全生命周期造价管理模式

　　 它强调对整个建设期的建造成本与营运期的维护成本进行综合考量, 运用价值工程的原理, 力争从备选决策方案中选择全生命周期成本最小的方案作为投资控制目标。它强调的是前期决策管理和投资管理。

　　 (3) 全面造价管理模式

　　 它强调要全面考虑各种要素的影响、各阶段的造价、确定性和不确定性造价, 且项目相关利益主体都要参与造价管理, 主要包括全过程、全要素、全团队的造价管理。这一模式最大的特点在于其全面性, 是将现有造价管理思想和方法的全面集成。

　　 PPP模式下, 项目资金的多元性和项目投资的复杂性, 决定了它不适应政府财政投资管理模式或单纯地归为企业投资类项目, 上述三种工程造价管理模式, 都不适合直接“生搬硬套”的用在PPP项目造价管理过程中。

　　 PPP模式下, 造价管理的范围需要扩大到项目总投资, 而非仅建安工程费, 包括工程其他费的监督管理、建设期利息的监督管理、各个环节的流转税费的监督管理等。另外, PPP模式下, 总投资的形成与最终投资回报支付总额的形成是一个动态的过程, 需要将造价监控管理延伸至PPP项目整个合作期。

　　 在实践中, PPP项目造价管理模式可参考建设项目全生命周期造价管理范式来研究整个PPP项目的造价管理与成本管控。建设项目全生命周期造价管理范式的核心思想是将一个项目的建设期成本和项目运营期成本进行综合考虑, 即建设项目全生命周期成本等于项目建设期的成本加上运营期的成本, 并设法使项目全生命周期成本最小。该范式的特点是:

　　 (1) 研究的时域为项目的整个生命周期, 包括决策阶段、设计阶段、实施阶段、竣工验收阶段和运营维护阶段, 而不只是建筑物的建设阶段;

　　 (2) 强调的是对整个建设期的建造成本与营运期的维护成本进行综合考量, 运用价值工程的原理, 力争从备选决策方案中选择全生命周期成本最小的方案作为投资控制目标;

　　 (3) 更强调前期决策管理和投资管理。

　　 PPP模式下, 社会资本需要承担整个项目的投资, 包括固定资产投资、流动资产投资。固定资产投资又包括工程费 (建筑安装工程费+设备费) 、工程建设其他费、预备费、建设期利息, 最终实际投资以决算作为最终的确定数;运营期的成本主要包括日常运营成本和设施的维护养护成本, 而现有的建设项目造价管理模式主要针对的是设施的维护养护成本的管理, 项目公司日常运营成本的核算可能需要会计报表审计, 这方面可能需要进一步整合和突破。

　　 本文以PPP项目建安费为例, 分析如何合理选择PPP项目招标采购阶段计价模式。据不完全统计, 目前国内进入社会资本采购程序的PPP项目, 对建筑安装工程费的招标采购主要是采用了清单控制价、建安工程下浮率或模拟清单等三种方式。不同方式的选择主要依据是项目前期工作 (是指项目规划确认到开工建设前的一系列准备工作, 自规划确定项目名称和选址工作开始, 至项目开工批复的全部组织、实施和管理工作) 的情况。目前操作中的PPP项目的前期工作, 都在政府方和社会资本方之间分配, 一般以社会资本的采购或项目公司成立时间为主要节点。下面对三种方式进行简要描述。

　　 (1) 第一种, 采用清单控制价的方式

　　 施工图设计完成, 政府可以通过确定招标控制价来控制建设工程总投资, 在采购环节由社会资本自行报价, 通过公开竞标确定建安工程费用。该方式是目前最成熟、最主张的做法。

　　 (2) 第二种, 采用建安工程下浮率的方式

　　 采购人可以根据项目所属行业和项目规模设定一个竞标指标的下限值, 作为中选社会资本的建设工程费让利, 这主要是站在政府方的角度设置的条件。“建安下浮率”忽视了工程造价的“事前”控制, 工程建设期间的工程造价管理工作更加困难。

　　 (3) 第三种, 采用模拟清单的方式

　　 项目完成初步设计, 参照类似工程以其为基础结合拟建工程的技术指标要求编制工程量清单, 在虚拟工程量的情况下组织价格竞争, 确定中选社会资本及综合单价。

　　 目前, 各地为了加快PPP项目落地、开工, 在施工图尚未完成甚至初步设计或概算还未批复时即进行社会资本招标。通过约定按照当地定额、当期造价信息、工程量清单来结算。前期工作完成的深度较浅, 达不到编制工程量清单、招标控制价的深度时, 可采用建安下浮率方式或模拟清单方式。

　　 众所周知, 工程量招标已是国内较为成熟的造价控制方式, 下浮率是否是造价管理行业的倒退?当然不是。PPP项目的造价管理控制其实是倒逼造价管理行业的深入研究, 是探索全生命周期造价管理的良好载体, 真正实现PPP项目分阶段、有层次的全面造价管理模式。

　　 对PPP项目而言, 硬性要求均采用清单控制价招标是完全不现实的。项目管理中的一项重要工作就是分析未来的不确定性并将它变为确定。笔者认为, 既然避免不了某些这种风险, 就应该尽可能地降低此类风险。比如, 工程造价经过市场竞争报价的优先于未经过市场竞争报价的;前期明确详细的调价规则优先于模糊约定的等等。

　　 笔者建议通过项目承发包模式及其合同价款方式的合理选择、设计来事前降低造价管理的困难, 从而降低风险。按照建设项目全生命周期造价管理思路研究整个PPP项目的造价管理与成本管控时, 更建议签订总价合同, 由社会资本承担更多的建设、投资风险, 也是倒逼社会资本利用其先进的管理经验、技术来降低成本从而获得更乐观的收益, 而PPP项目参与各方都需要创新管理思路。

　　 鉴于目前国内落地的PPP项目多数处于建设阶段, 故本文仅对PPP项目建设期的造价管理适用全过程造价管理要点分析。聚焦建设期的造价管理, 引入全过程造价管理的概念, 强调过程, 它突出的是过程管理和阶段性结果的确认。

　　 PPP项目实操过程中, 约定固定资产投资控制时, 需要明确是尝试编制整个PPP项目的大清单, 还是粗线条约定资金使用原则。如某PPP项目合同中约定“项目公司在签订或采购本项目的第三方合同有可能产生工程建设其他费的, 需报政府方审批, 政府方审批通过后方可实施, 未经政府方审批通过的, 不计入政府支付可行性缺口补贴的范围”, 对此, 目前许多地方政府并未意识到PPP项目的投资控制需要包含其他费、建设期利息等的监督管理。当下主要有两种做法:

　　 (1) 通过《PPP项目合同》约定、规范社会资本对费用的使用, 加强监管, 最终按实结核算;

　　 (2) “总价包干”, 即设定工程建设其他费的额度限值, 无论社会资本时机是否超出设定的限值均按照约定价格计费。

　　 笔者更认同后者, 且对于“总价包干”, 需要对设定的限值进行充分的测算和论证, 基于合理的市场情况设置, 否则会适得其反。

　　 此外, PPP模式与传统模式在具体技术问题上的有许多的碰撞。譬如, 对项目工程建设其他费明确了不包含项目公司成立、办公、管理、正常运营所需的人员工资、办公费用、交通费用、差旅费用、商务费用、咨询费用等所有费用的, 采用负面清单方式列举的问题;建设期利息立项不包含时如何计取的问题, 设备物品采购费用承担问题以及在各个交易环节涉及的开票、税务问题等。

　　 对于上述问题, 一般建设工程总投资是在项目完成竣工验收、工程决算后方可明确, 在此之前建设工程总投资金额仅为估算、概算或预算, 与最终的决算数据必然存在差异, 因此, 在设定回报机制、编制合同条款、设计调价机制时均需要综合考量。

　　 谈造价管理就不得不提项目审计。PPP模式下, 政府投资比例和管理范围都在缩小, 政府资金占项目总投资比例达不到50%。那么PPP项目到底该不该审计?目前PPP项目的审计缺少法定授权, 笔者认为PPP项目是需要审计的, 对此, 也做了一些理论分析:

　　 财政部颁发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 (财金[2016]92号) 第二条约定“本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目”;《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》 (发改投资[2016]1744号) 提及“切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作”。

　　 由此不难看出, PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。基于公共服务产生的公共受托责任和基础设施类项目的公共属性, 尝试构建PPP项目以项目产出为导向的公共投资审计理论。

　　 国务院《关于加强审计工作的意见》提出加大审计力度, 创新审计方式, 实现审计监督全覆盖, 广大人民群众也普遍期盼对涉及公共资金、公共资源、公共权利的公共工程项目加强审计。审计法是从投资主体和资金性质的角度确定投资审计范围, 但我国投融资体制和预算管理体制已发生深刻变革, 投资主体越来越多元化, 审计的法定范围不断萎缩, 与党和国家的要求、人民的期盼形成矛盾。笔者建议, 创新投资审计研究, 构建以项目产出为导向的公共投资审计理论。

　　 根据《关于印发政府投资项目审计规定的通知》第二条规定, 审计机关对政府投资和以政府投资为主的项目实施的审计和专项审计调查适用本规定;第五条规定, 审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程, 应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。PPP项目社会资本的回报机制包括向使用者收费、政府可行性缺口补助和完全政府付费等方式。

　　 首先, 目前行业普遍的理解是, 只要是政府承担付费责任的, 无论是政府付费还是政府可行性缺口补贴项目, 均归为政府投资类项目, 毕竟PPP项目政府付费的来源为一般公共预算和政府性基金预算, 均是财政预算的范畴。那除了政府补助和政府付费可比较直观地理解为财政付费外, 使用者收费项目与政府有关么?当然, 除项目涉及公共服务或基础设施项目外, 这种收费权来自于政府的特许经营授权, 是政府授予的行政许可。对于特许经营权, 除了在PPP模式中用来对价支付外, 政府还可以通过直接拍卖等方式出让特许经营权, 获得非税收入, 并纳入财政预算之中, 也可以将其授予国有企业以获得国资收益, 或纳入财政预算中。因此特许经营权是可以带来财政性收入的一种国有经营资源。所以, PPP项目前期虽是社会资本直接投资, 但实际还是由政府承担投资。

　　 因此, 对于PPP项目, 只要该公共项目投资的结果是为了提供公共产品和服务, 且该公共产品和服务最终由政府通过公共资源或财政资金对价支付, 就应该纳入政府投资审计的范围, 应当进行竣工决算审计, 以及根据需要进行跟踪审计 (跟踪审计是为实现被审计项目绩效目的而实施的适时评价、持续监督和及时反馈的审计模式) 。

　　 不过, 目前仅有少部分学者对PPP项目审计相关问题进行了初步研究, 未来有待深入, 但PPP项目审计需求确迫在眉睫, 希望有更多的学术探究和理论与实践的结合, 进而使PPP项目投资审计适应审计全覆盖的要求, 甚至适时修改审计法及其实施条例, 完善审计制度。

　　 我国从传统的建设项目造价管理范式向现代建设项目造价管理范式的转换滞后于发达国家, 但经过近几年的迅猛发展, 已经向全生命周期造价管理转变, 这也为PPP模式在中国的有效实施提供了较好的成本管控技术支持。

　　 就PPP项目造价而言, 目前仍在探索实践阶段, 实操中的诸多问题还存在较大争议, 因此, 仅仅落实全生命周期造价管理工作还远远不够, 须系统梳理新模式下项目造价管理的相关因素, 以求合理有据地解决问题和争议。当前是PPP模式在中国特色社会主义背景下的尝试期和磨合期, 也是整合与创新的绝佳时机, 造价管理人员须顺应时代发展需要, 合力推动PPP在我国的发展。