2016年4月, 财政部第81号令发布了《基本建设财务规则》, 对基本建设的财务管理进行了规范和细化, 对于加强基本建设财务管理和监督、提高投资效益具有重要意义。本次发布的《基本建设财务规则》中单列章节来阐述绩效评价的定义、原则、范围、评价指标等内容, 进一步强调基建项目绩效评价, 形成以事前预算、事中控制、事后评价为原则的全过程基建财务管理模式, 构建以项目前期立项评价与后期绩效评价互为补充的基建财务评价体系, 对于保障财政资金的使用效益具有重要的意义。国家财政预算内拨款仍是大部分高等学校基本建设经费的主要来源, 因此, 对于高校基本建设项目实行有效的监督评价就显得尤为重要, 而其中的核心就是如何构建适用于高校基建项目的绩效评价指标体系。

1 高校基建项目的特点

高校基建项目与其他基建项目一样, 具有投资额大、建设周期长、不确定因素多等特点, 但在确定其绩效评价指标时, 还需要着重考虑非营利性、资金来源多样性、项目类型差异化和隐性社会效益多等特点。

1.1 非营利性

高校基本建设项目是以学校教育事业发展规划为前提, 用于保障学校教学、科研及满足基本办学条件的需要, 其投资的主要目标是适应高等教育发展需求、改善办学条件、优化资源配置等。因此, 在进行高校基建项目绩效评价时, 尤其是进行经济效益评价时, 必须要将其非营利性作为一个重要考量。

1.2 资金来源多样性

随着教育体制改革和社会主义商品经济体制的实行, 高校基建的资金来源逐渐转变为以财政划拨为主, 学校自筹、银行贷款、社会捐助等并存的投资模式。对于不同投资来源的基建项目, 其管理侧重点也会有所不同, 因此评价不同类型项目时, 绩效评价指标及相应权重的确定也会有所不同。

1.3 项目类型差异化

高校基建的一大重要功能是保障基本办学条件, 需要根据学校教育事业发展规划启动教学楼、实验楼、图书馆、宿舍、食堂等不同性质的建筑, 除此之外, 考虑到服务主体的不同, 宿舍楼需要区分本科生、研究生、留学生等进行不同档次的建设, 实验楼也会根据其所支撑的学科方向不同而有所差异。因此, 高校基建项目绩效评价需要根据其项目性质和服务主体有针对性的制定评价指标。

1.4 隐性社会效益多

高校是人才培养和科学研究的主阵地, 是意识形态教育和社会价值引领的重要场所, 高校建筑也同样是校园文化传承和传播的重要载体, 高校基建项目实施和建成后所带来的社会诸多影响并不能进行直观的衡量和评价, 因此, 高校基建项目绩效评价还需要对高校基建项目隐藏的社会效益进行深入的挖掘, 不能单纯的考虑某一时间段的影响或对某些特定人群的影响。 除此之外, 高校管理采取的学期制导致对基建项目产生季节性之外的周期性影响, 高校运行过程中上下课时间明显的人流“潮汐”现象会影响对项目总体规划的评价, 等等。

2 绩效评价指标体系建立的原则

项目绩效评价是对己建成项目实施过程、实施效果及所产生影响所进行的系统的、客观的分析, 与前期项目建议书、可行性研究报告评价共同构成了完整的基建项目评价体系, 是项目竣工验收的重要补充。实施高校基建项目绩效评价, 需要避免踏入三个误区:一是绩效评价应当是对项目前期评价所预期产生的效果进行检查和验证, 但不是脱离项目前期评价的背景进行重新评估;二是绩效评价应作为竣工验收的重要补充, 而不能是对项目竣工财务决算审计或竣工验收的简单重复;三是不能为了评价而评价, 绩效评价的结果必须要得到有效的运用, 并且对后续项目管理起到促进作用。 在建立高校基建项目绩效指标体系时, 应当把握以下几项原则:一是定性评价与定量评价相结合, 评价指标应尽可能的进行量化处理, 对于不可量化或不便于量化的指标, 也必须要进行系统性的定性分析;二是过程评价与效果评价相结合, 通过过程资料的检查, 对某些不便于进行二次检查的实施效果进行佐证;三是适用性与可推广性相结合, 绩效评价指标的制定需要考虑项目特点, 确保绩效目标的设计、执行和评价、评价结果的运用可以形成完整的闭环管理;四是全过程分析与阶段性分析相结合, 以全过程为主线, 对个别重要环节进行有针对性的评价。 绩效评价指标体系的合理性是对项目绩效进行准确评价的基础, 表现在绩效评价内容的合理性和各评价指标权重分配的合理性两方面。

3 高校基建项目绩效评价内容

《基本建设财务规则》中明确项目绩效评价应当重点对项目建设成本、工程造价、投资控制、达产能力与设计能力差异、偿债能力、持续经营能力等实施绩效评价, 即从项目实施全过程、项目产生的效益和影响、项目的可持续性等方面综合反映项目绩效。

3.1 过程评价

项目执行的好坏是项目的成败的关键, 因此, 过程评价是绩效评价的最基础、最客观的部分, 通常可以分为管理过程、实施过程和运营过程三部分进行评价。 管理过程评价主要是针对项目决策过程和项目内部控制体系建设进行分析。其中决策过程评价主要通过评价决策程序的科学性、决策内容的合理性以及决策方法的适用性, 针对高校基建项目, 尤其需要考虑项目建设内容与学校教育事业发展规划及校园规划的匹配程度;内控体系建设评价需要考虑项目管理团队人员配备及职责划分合理性、制度体系合理性及完整性、制度的执行与落实情况来进行评价。 实施过程评价是对项目在立项、设计、招投标、施工、验收等各个阶段的实施情况进行评价, 对于项目全过程质量、进度、投资、安全和合同等方面的管理需要进行综合分析。需要强调的是, 设计质量不能以设计变更发生的数量进行评价, 而是要以设计成果能否满足项目既定目标来进行衡量;项目质量管理应当以验收整改后的工程质量情况进行评价, 同时还需要通过查验隐检资料来评价隐蔽工程的质量;涉及中央预算内投资的基本建设项目, 需要将年度财政资金预算执行率作为项目进度评价的一项指标;对于项目实施过程中出现的安全事故, 及时已经整改完成, 在项目实施过程评价时, 仍需对总体评价分值进行扣减。 运营过程评价是对工程建设项目投产后的实际运营情况和项目投资的再评价, 需要在项目运行使用后进行持续性评价。由于高校基建项目类型较多, 除项目总体能耗、年度维修费用等通用性评价指标外, 还需要根据项目特征提出具有针对性的评价指标, 例如, 食堂项目可通过运营过程中测算的平均排队取餐时间、翻台率等数据反映食堂的综合利用效率。

3.2 效益评价

效益评价是项目绩效评价的核心, 除了需要考虑项目直接产生的经济效益和使用效益外, 更需要对项目对学校教育事业发展和社会进步产生的有形或无形的效益进行分析。 考虑高校基建项目的非营利性, 其经济效益评价就不能简单的通过投资回收期、内部收益率等经济指标进行计算分析, 比较行之有效的评价方式通过价值公式进行分析, 通过测算项目获得单位功能所需的成本来反映项目的经济效益。采用这种方法分析项目经济效益时, 需要解决的三个核心问题:一是针对性的选取项目的核心功能;二是将定性的功能指标进行合理量化;三是确定项目价值的评价基准值。 使用效益评价指标会根据项目使用性质的不同而有所差异, 需要根据结合项目立项时提出的功能需求有针对性进行评价指标设计。例如, 公共实验室建设项目所能支持发展的学科数量、每年参与实验的学生人数等。 高校基建项目效益评价是针对项目建成后对高校自身基本办学条件的改善、公共服务体系的完善等方面的影响进行分析, 并在此基础上, 进一步分析项目对学校教育事业发展的影响, 如扩大办学规模、改善学科结构和体系、拓展研究方向、提高学校科研水平和教学任务、增强科技成果转化能力等。 由于高校肩负着文化传承和服务社会的重要责任, 在对项目进行绩效评价时, 需要对项目产生的短期社会效益和长期社会效益进行考虑, 短期社会效益包括育人环境改善、教学科研水平提高等;长期社会效益包括产学研融合推动、高校声誉和影响等。由于该指标通常不好量化, 且不同项目间不便于进行对比, 因此在量化分析时, 可以不作为重点来考虑。

3.3 影响评价

项目运行3~5年后进入完全发展阶段, 在这一阶段对项目在经济、技术和环境方面所产生的影响和作用进行评价是高校基建项目绩效评价的重要内容。 基建项目经济影响评价通常考虑项目对提高宏观经济效益以及对国民经济长远发展的影响, 由于高校基建项目一般不能够对社会经济产生直接影响, 而是通过人才培养、科技成果转化等间接的为社会提供经济效益, 因此, 在高校基建项目绩效评价时不应单独对经济影响进行评价。 技术影响评价主要对项目设计和施工过程中所选用技术实用性、先进性和可推广性两方面进行评价:一方面需要评价主要施工技术和施工设备的可行性和经济性;另一方面需要评价行业推广的先进技术在项目中的运用, 例如在高校宿舍项目采用模数化的单元和户型设计, 推行装配式施工等;同时, 还需要总结先进技术在项目应用的经验是否可以推广到新项目的建设。 环境影响评价以国家和地方环境质量和标准污染物排放标准等为依据, 根据项目环评批复, 对项目实际建设完成后废水、废气、噪声、固体废物等所造成的环境影响进行评价, 对于生化类实验室建设等具有严重环境污染隐患的项目, 还必须进行环境风险分析。项目环境影响评价可借鉴由专业机构出具的环评报告。 除此之外, 由于高校基建项目通常在交付使用后就会有明确的服务对象, 可以将项目满意度调查作为影响评价的一项重要评价指标, 服务对象应当尽可能多元化、多角度的选取。

3.4 持续性评价

持续性评价指在项目的建设资金投入完成之后, 对项目持续经营能力进行的分析和评价, 对于经营性项目来说, 可持续性是项目成败的关键因素之一。由于高校基建项目所产生的收入并不是维持项目运营的主要因素, 因此, 其持续性评价可以结合项目运营评价和环境影响评价进行分析。

4 评价指标体系的建立

高校基建项目绩效评价指标体系需要根据评价指标的内容构建成一个以目标层、准则层、方案层和指标层组成的具有递阶层次结构的评价指标体系, 如图1所示。需要说明的是, 指标层需要针对不同项目的特征, 根据目标层所需要的评价内容和评价重点进行具体设置;指标层涵盖的内容较为宽泛时, 可以对其细分为评价层, 以确保评价指标体系可以更详实的反映项目绩效。在评价指标体系决策树的基础上, 可以通过层次分析法 (AHP) 等较为成熟的评价方法确定各项指标的权重, 确保绩效评价的可操作性。

5 结语

高校基建项目管理水平成熟度远远比不上商业地产类项目, 加快推进高校基建项目绩效评价, 既是加强财政资金监管、提高投资效益的重要措施, 也是加强高校基建项目管理水平、提高项目管理精细化程度的重要手段。建立合理的绩效评价指标体系是开展高校基建项目绩效评价的重中之重, 这就需要针对高校基建项目的特点确定绩效评价指标, 并根据项目特点合理确定各项指标的权重。本文所提的高校基建项目绩效评价指标体系, 可以清晰的反应每一项评价指标对项目总体绩效的贡献, 可以为绩效评价指标体系的建立提供参考。 图1 评价指标体系 下载原图