2004年, 国务院出台投资体制改革决定, 明确加快推行政府投资非经营项目实施代建制。从深圳地区成立建筑工务局至今, 全国范围内普遍开展了代建制实践, 形成了上海、北京、深圳三大代表模式。据不完全统计, 我国各区域不同程度地开展了政府投资项目代建制实践。从实践的效果来看, 代建制是适应投资体制改革的有益做法, 符合社会主义市场经济体制发展规律, 具有广阔的市场空间。代建制通过专业的管理理念、管理技术、管理手段, 使得政府投资效益最大化, 也通过市场转移了政府投资的经济风险, 并且对于控制公职人员队伍扩张和寻租行为等起到了重要作用。但我们也要看到, 我国政府投资项目代建制的实施还处于初级阶段, 在政府行政干预、企业自身能力、配套制度建设等方面还存在很多迫切需要解决的问题, 这些问题也成为代建制进一步发展的现实瓶颈。

我国代建制从政府投资工程项目管理中演化而来, 多年的推广实践表明, 代建制是顺应政府体制改革大势的。但是, 在代建制具体推行过程中, 政府的角色转变未能跟上代建产业发展需要, 主要体现在没有将行政管理手段与行政干预行为进行有效区分。正常的行政管理手段目的是促进行业的发展, 解决“脚与鞋子”的矛盾, 政府在此方面的建章立制缺失太多, 代建实践中往往无规可依。过多的行政干预是传统政府工程管理思维的遗留, 不必要的“指手划脚”导致代建实践“束手束脚”, 影响行业健康发展。此外, 进行代建单位资质管理的单位繁杂交叉, 有的是政府建设管理部门, 有的是政府投资管理部门, 甚至出现管理重叠和矛盾。

目前, 整个代建市场竞争力不够, 代建单位整体能力偏弱, 与多样化的投资运作要求存在差距。从人员素质、管理机制、公司实力等方面来看, 现有的代建公司可能会在特定的领域有自己的特长, 但是代建运作是一个全过程的系统工程, 需要完善的专业积累。从这个角度来看, 我国现有的代建企业需要进行整合重塑、优势互补, 克服各自的局限, 实现整个行业的持续发展。

市场是由供需双方及市场管理者共同建设的, 同样, 市场规则的完善也有赖于三方的共同努力。笔者总结, 代建制相关配套制度的不完善体现在以下五个方面:

(1) 市场准入管理不统一。目前, 我国并无统一的代建企业资质管理规定, 有的地区参照施工承包的资质要求, 有的参照房地产开发的资质要求, 有的则是参照咨询服务的资质要求, 这对于代建单位的性质定位产生了较大影响。

(2) 没有标准的代建合同文本。标准统一的合同文本可以简化委托方与代建方的协商过程, 实现责权、目标的明确。

(3) 政府的行业监管不到位。监管机构责权不清, 对代建市场的监管存有空白, 对于代建制产生的权力寻租转移现象没有有效预防措施。

(4) 代建项目的后续评估不够重视。目前, 多数代建项目的评估指标和评估方法尚未建立, 可供研究的相关公开资料不多。而且, 这一方面的研究也多出于科研院所或政府研究机构的学术研究, 政府层面上对项目的总结提升重视程度不够。

(5) 工程保险体系没有跟上。现有代建实践中, 很多代建协议对投资风险缺少明确的细化规定, 这将造成后续工作的被动。引入工程保险, 能够进行风险评估控制, 减少工程质量风险及项目管理的过失损失。

代建制属于市场经济的产物, 政府过多的行政干预, 忽略了代建制本身的实际, 会导致代建单位综合竞争力得不到有效的提高, 主要表现在三个方面:

(1) 政府部门对利益调整的干扰。代建模式是以政府建设职能的分割为切入点的, 这就意味着某些政府人员在项目实施过程中会失去一些权力, 进而会采取干扰措施影响代建工作的正常开展。在现实中, 这种干扰主要表现为对代建单位工作的不信任、不必要的干扰以及对其权力的削弱。

(2) 政府的盲目指挥。目前, 代建制一般是政府投入较大的非经营性项目, 往往具有服务民生和社会生活的作用, 因而政府部门通常会给予高度的关注。由此, 在初步设计方案确定后, 一些政府部门还会在后续工作中忽略代建合同, 盲目指挥, 并且成为侵占代建单位利益的理由。

(3) 强加政府意志。受传统思维的影响, 某些政府部门会在设计单位、施工单位、监理单位、材料设备供应商的选择上, 推荐或过分“关照”某些特定的单位。而我国代建单位在现阶段还处于相对弱势的地位, 很难做到抗拒或不受政府“推荐”的影响。特别是政府部门推荐的单位中专业实力不够的企业, 很可能给代建单位的项目管理机构造成干扰, 影响代建单位工作的效率和正常开展。

目前国内的代建制企业的代建工作比较单一, 一般局限于某一领域。比如, 房建企业往往局限于房地产开发项目, 道桥企业往往对建交工程较感兴趣。当前, 国内投资来源多元化, 政府推广更为多样的融资渠道, 比如北京奥运工程, 其投资来源不仅有中央和地方财政, 还有社会企业和境外投资。但是, 对于这些来源的投资回报要求, 国内代建企业还不够敏感, 管理人员能力素质参差不一, 导致项目运作方式不尽科学, 没有最大化发挥投资效益。

代建制有别于之前的传统管理模式, 政府不再组织临时的工程指挥部、筹建办等机构实施项目管理, 而是将业主地位赋予代建单位来行使、履行建设过程中的权利、义务。代建单位是在政府委托授权的责权范围内, 对负责的项目进行全过程管理, 依次完成可研编制、项目初步设计、设计招标、施工招标、监理招标、材料和设备采购、竣工验收、决算审计、资产档案移交等全过程工作。代建单位对政府负责, 按照代建协议的约定, 完成项目的投资、质量和工期目标控制, 实现工程的使用效能, 确保政府投资效益。

代建制作为工程项目管理行业的一种管理模式, 首要问题就是法律定位问题, 而我国政府在这方面的立法工作尚未跟上。没有明确的法律规定, 代建单位的法人地位就没有基础保障。目前, 政府多以行政管理条文对相关问题给予解释, 且各地标准不一, 甚至与地区行政管理规定相矛盾。由此, 代建准入管理、市场监管等没有依据, 代建单位在履职尽责中也无所适从, 合同及保险等当事人法律主体地位缺失。

作为政府投资项目工程的未来发展方向, 政府应加大对代建制的扶持力度, 促使代建企业的发展壮大, 提供更为专业、规范、高效的代建服务。

代建制中, 政府不再是传统的“投资、建设、管理、使用”四位一体的主体。目前, 虽尚无法律明确, 但是代建单位作为政府投资的非经营性项目实施过程中的法人主体地位是实际需要和普遍做法。代建单位既然作为行为主体, 必须要有相应的责任和权力, 政府部门要从一开始就进行权力的划分, 确保参与各方的责权对等。在代建制运作的过程中, 政府要将投资资产的控制权与所有权相互分离, 政府资产的转化是赋予代建单位去完成的。在代建制中, 只有明确了各方权力职责, 才能规范各方行为, 确保整个建设过程的顺畅实施。政府部门要正确定位自己角色, 彻底摒弃传统思维影响, 给代建单位更大的自主权。

政府职能的转变实质上就是解决政府什么该做、什么不该做, 处理好政府、市场、社会三者之间的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用, 对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。代建制市场培育过程中, 政府应该立足“服务型政府”的角色, 以法治思维和法治方式, 以“供给侧改革”的战略思维, 创新社会公共服务供给方式, 利用市场机制完善资源的配置, 允许和鼓励更多的工程建设相关企业和社会组织参与代建制改革, 逐步形成政府购买、市场提供的代建市场供给机制。

目前, 我国对代建制的市场准入还没有统一的管理要求。笔者总结认为, 设立全国统一的代建市场准入政策, 能够有效避免代建行业过度的不当竞争, 促使代建企业向着更加专业化的方向发展。

建议政府可以从以下三方面考虑代建准入政策要素。首先, 参与代建竞争的单位必须是具有独立法人资格的实体。代建单位最突出的特点就是代替甲方行使权利并承担相应责任, 独立的法人资格经济实体才能够感受市场竞争, 树立品牌意识, 进行有效的自我约束, 承担相应的责任。其次, 参与代建竞争的单位必须要有一定的专业人员和管理队伍。设立相应的专业人员数质量要求和公司管理体系要求, 能够确保代建单位以专业的技术经验、有效的管理方式完成代建任务, 这是代建制的核心要求。再次, 参与代建竞争的单位必须要有一定的经济实力。代建制运作过程中是存在信息不对称现象的, 由此存在“道德风险”的隐患。因此, 代建单位要以一定的经济实力作为担保, 能够承担相应的经济责任, 才能够减少投资方的风险顾虑。

代建制作为一种市场经济产物, 必须要有市场经济的鲜明特征——竞争。只有在公平的市场环境下的有序竞争, 才可以让企业充分发挥自身优势, 不断增强行业的发展后劲。要形成公平有序的代建市场竞争机制, 既要依靠政府部门的行业监管, 也有赖于代建行业本身自我管理。

随着近年来我国投资主体的变化, 政府融资渠道更为多样, 民间投资和境外投资占比趋增。这些投资对投资回报更为重视, 往往强调低成本、高效率的资金运作。国内代建制企业要针对投资对象的变化, 及时调整自身的经营策略。从企业内部运行机制进行深层次变革, 积极主动地适应投资主体变化出现的新的市场需求, 不断推出更为优质的服务来站稳代建市场地位, 形成本单位的特色竞争点。作为一种“智力+技术”的产业, 代建单位要注重对自身人才的培养, 锻造高素质的人才队伍, 完善人员聘用、考核、培训、淘汰等机制, 培养具有国际视野的全过程代建咨询人才, 实现核心竞争力的优势领先。

我国加入WTO框架后, 一批国外先进项目管理公司涌入我国建筑市场, 同我国本土企业同台竞技。在应对国外企业冲击的同时, 国内代建企业更要抓住提高自身能力的历史机遇。只有走出国门、走向世界, 在国际市场上参与更广泛的竞争, 才能适应整个代建行业的发展需要。必须承认, 由于我国的代建制起步较晚, 在技术经验和管理水平上和国外同行还有很大差距。因此, 学习借鉴国外先进企业的经验做法, 消化形成自身的竞争优势, 也是国内企业的一个长期任务。同时, 国内企业在施工技术、办事程序、政府沟通方面也有国外企业所不具备的经验和优势, 以此充分实现国际合作交流, 不断缩短同发达国家公司的差距, 努力在国际国内舞台上占有一席之地。

目前, 法律地位是影响代建制发展的一个关键问题。本文建议, 尽快出台相关法律, 明确代建单位在政府投资的非经营项目建设阶段的法人地位, 以法律的形式, 明确代建单位、投资方和使用方的相互关系。代建单位在建设过程中代表的是投资人, 以法律的形式定义代建单位在这个过程中的法人地位, 使之能够独立承担法律责任, 能够自主地办理建设过程中的立项、规划许可、市政引接、开工许可等工作。要对代建制与工程总承包、项目管理服务等工程管理方式进行明确界定, 代建单位有权申报工程竣工验收, 而不仅仅是对竣工验收的组织等。同时, 制定并推广全国性的统一合同示范文本, 明确参与代建各方的权责职能, 有利于简化代建委托协商周期, 实现跨地区的行业行为统一。

代建报酬是代建工作的应得回报, 目前尚无明确统一的取费标准, 影响了代建行业的正常发展。本文认为, 要从三个方面解决代建取费偏低的问题。首先, 政府要给予代建制相应的法律地位, 以法律规定明确代建取费的计取方式和标准, 形成代建取费基本的遵循指导。其次, 政府和代建企业要进行广泛的宣传, 促进政府思想观念的转变, 使政府和全社会认识到代建制对于提高政府投资项目管理的重要意义, 看到代建制给政府投资项目带来的实在好处。再次, 代建企业也要努力提高自身项目管理水平, 在实际工作中体现出自身的重要作用, 通过自身创造的经济效益和社会效益, 让投资方感受到代建的价值所在。借鉴国际通行的项目管理激励模式, 制定符合我国实际的代建评价体系, 推行更为科学的代建激励考核指标。以市场诚信体系建设为抓手, 加强代建单位、施工单位和监理单位的监管, 探索建立科学、有效、及时的市场退出机制, 遏制行业合谋行为。

完善履约保证方式, 推广工程保险制度。当前, 履约保证制度的主要手段是缴纳履约保证金, 即代建单位向政府投资部门提出目标承诺, 双方确定责任赔偿约定。但是, 当履约保证金与代建人的“违法成本”相距甚远时, 建议使用更为科学有效的工程保险制度。工程保险能够利用利益制约机制解决风险问题, 保险公司对代建人的保险申请进行评估的过程能够提前预判项目实施过程中可能发生的风险, 并采取针对性的措施进行防控, 从而促使代建人和投资人进行代建活动的再审视, 加强代建过程中风险点的管控。同时, 工程保险制度能够减轻代建单位资金周转压力, 避免资金优势造成的行业垄断, 使更多的企业有机会参与政府投资项目的代建管理, 更加充分地发挥市场竞争, 加快整个代建行业能力的提高。

代建制在我国的实践应用, 已经成功地证明了其在政府投资项目中的优势。代建制在提高项目专业化的管理水平, 落实质量、投资、进度的三大控制目标, 遏制寻租腐败发生方面有着重要意义。特别是能够利用市场经济的内在规律, 充分发挥资源的配置作用, 是完全符合社会主义市场经济体制的发展要求的。

十九大报告中提出, 全面实施市场准入负面清单制度, 改革国有资本授权经营体制, 激发各类市场主体活力。当前, 不论是政府性工程, 还是社会化项目, 投资来源都在向着多样化、融资化方向发展, 对投资效益要求更高。代建制作为更能贴近投资方需求的一种新型管理模式, 必将会发展更为成熟, 有着更为广阔的应用前景。