特色小镇作为城乡一体化的新型城镇化模式, 其产业、设施、城建等建设都需要大量资本投入, 主要依靠政府财政性拨款及银行贷款是相当困难的, 而PPP模式是解决特色小镇资金短缺的最佳选择。目前, 各级地方政府在积极推进与社会资本方的合作, 通过PPP融资模式, 拓展特色小镇建设的融资渠道, 减轻政府投资压力, 为特色小镇建设提供有力的资金支持。而特色小镇的建设可推动当地的人文及经济发展, 进而将会为社会资本提供稳定的投资收益, 确保社会资本的投资权益。

　　 在政策方面, 政府积极推进特色小镇PPP模式的运用。2016年7月, 住建部、发改委、财政部联合颁布《关于开展特色小城镇培育工作的通知》, 要求各级地方政府加强推进特色小镇的建设。2017年2月, 发改委、国开行联合下发《关于开发性金融支持特色小 (城) 镇建设促进脱贫攻坚的意见》, 指出为贫困地区特色小 (城) 镇建设提供多元化金融支持, 特别是鼓励通过多种类型的PPP模式, 引导社会资本广泛参与特色小镇的建设。

　　 在确保PPP项目可以实施之前, 政府部门需要对其进行物有所值评价 (Value for Money, 简称VFM) , 评估项目是否实现了物有所值。物有所值评价分为定性评价和定量评价, 对PPP项目的评价工作属于事前评价, 具有很多不确定性, 所以应综合定性评价与定量评价得到基于工程实际情况的较为准确的评价结果。2015年12月财政部颁布的《PPP物有所值评价指引 (试行) 》 (财金[2015]167号) 文件中指出现阶段以定性评价为主, 鼓励开展定量评价。然而, 目前我国PPP模式投资领域和VFM评价绝大多数集中在综合管廊、地下管网、自来水厂等基础设施和公共服务领域, 而对特色小镇PPP模式的运用及VFM评价仍处于探索阶段。本文结合定性评价与定量评价方法探索特色小镇PPP模式的VFM评价方法, 判断特色小镇PPP模式是否物有所值。

　　 对PPP项目展开VFM评价, 不仅能定性定量地衡量项目的可行性, 也能在一定程度上保证落地PPP项目的整体质量, 使我国PPP项目建设更加标准化、规范化。

　　 近些年, VFM评价引起了国内外学者深入的讨论与研究。定性评价方面, 有研究者分析各国VFM定性评价相关政策, 对比英国、美国等国家的VFM定性评价方法, 总结我国VFM定性评价现状及问题, 为我国VFM定性评价方法提供参考建议。有研究者基于定性分析研究爱尔兰公路项目, 综合考虑了市场竞争、创新、效率、融资情况、合同竞争等指标作为公路项目的定性评价依据。有研究者通过分析PPP项目成功的关键指标, 结合相关文件及项目实际状况设置轨道交通PPP项目VFM定性评价指标、权重及评分标准。

　　 定量评价方面, 有研究者根据英国财政部的两个PFI招标准则 (2004年版与2006年版) , 分析VFM定量评价中的几个关键因素, 包括:折现方法的选择、生命周期和残值、利润率、税费成本以及风险的处理。有研究者通过分析VFM定量评价中存在的问题, 改进和完善PSC值确定、风险的调整以及折现率选取等内容, 并提出应该将可行性研究财务分析的有关内容与VFM定量评价相结合。还有研究者通过对VFM评价方法若干问题的思考总结出定量评价比定性评价更加客观、具体、明确, 定量评价在未来的PPP项目VFM评价中将会是重要的依据。

　　 结合国内外学者的研究以及我国VFM评价的现状, 可以总结出定性评价与定量评价对判断PPP项目是否物有所值评价都具有一定的指导价值。然而, 随着特色小镇PPP项目的增加, 对其进行评价的方法比较少。因此, 本文结合VFM物有所值定性评价与定量评价讨论特色小镇项目的物有所值。

　　 根据财政部颁布的《指引》文件规定, 特色小镇VFM定性评价的指标分为通用的6个基本指标以及一些补充指标, 补充指标的确定需要结合特色小镇的特点和实际情况, 主要是基本指标以外的其它影响因素, 但其中对基本指标与补充指标的界定较为模糊, 本文在财政部颁布的《指引》文件的基础上, 结合部分学者对补充指标的研究 (表1) , 提出特色小镇基本指标与补充指标的具体要求。另外, 指标权重可以依据专家打分的结果确定, 也可以参考已经实施的项目指标权重分配。本文根据《指引》文件的要求, 结合特色小镇的特点以及参考过去实施的项目评价工作将特色小镇定性评价指标权重进行了分配 (表2) 。

　　 在确定特色小镇VFM定性评价指标和权重时, 不仅要考虑项目实际存在的影响因素, 也需要考虑项目潜在的影响因素, 使特色小镇PPP模式的定性评价更加充分、准确及合理。

　　 专家的评分工作是特色小镇PPP模式定性评价阶段的关键环节, 因此, 专家的选择需要综合考虑特色小镇各方面的要求, 比如:融资、建造、法律等方面。同时, 也需要结合项目性质及实际需求选择相应的专家。特色小镇项目多为准经营性的项目, 例如生态旅游型的丽江玫瑰小镇, 以旅游观光、康体休闲为主, 特色产业型的平阳宠物小镇, 致力于打造成为温州宠物用品研发制造基地、温州宠物主题文化时尚中心, 城郊休闲型的旧州美食小镇, 集厚重的历史文化、绚烂的民族民俗、独特的饮食文化于一身等, 这些特色小镇在建设的过程中面临的主要问题就是融资与工程设计、建造问题, 因此, 主要选择财政、会计、金融、工程设计、建造类的专家, 对特色小镇做出全方位、充分的定性评价。在特色小镇的评价工作中, 政府部门可以采用邀请的方式选择需要的专家进行公开评价。

　　 专家组确定后组织专家会议对特色小镇项目进行评分并总结意见。在评分中, 专家应该在熟悉特色小镇的融资、设计、建造等情况后作出客观、专业、公正的判断, 以百分制计算, 评分的结果可能会出现比较高或比较低的分数, 但这不足以说明评分的结果有问题, 这恰恰可以通过各方面专家的评估说明特色小镇项目在某些方面比较好或者不好。因此, 保留所有的分数并按照各指标的权重计算加权平均分, 最后, 专家组根据评分结果总结特色小镇定性评价的结论。

　　 特色小镇VFM定量评价是在定性评价通过的基础上比较PPP模式与政府传统采购模式, 定量地判断特色小镇PPP模式是否物有所值。本文采用公共部门标准法 (Public Sector Comparator, PSC) 比较特色小镇在传统采购模式下政府部门支出净现值 (PSC值) 与PPP模式下政府部门成本支出净现值 (影子报价PPP值, PPPs) 的大小, 计算特色小镇相应的VFM量值。评价时需要假设两种采购模式具有相同的产出绩效、实施周期及折现率, 以确保PSC值与影子报价PPP值具有可比性。计算公式见式 (1) :

　　 PSC值是政府传统采购模式下项目建设期与运营期的净成本支出, 主要由初始PSC、竞争中立、保留风险、转移风险四部分组成。

　　 (1) 初始PSC

　　 初始PSC是指项目在建设期与运营期发生的直接成本、间接成本以及应当扣减的第三方收入, 主要包括特色小镇的设计成本、建设安装费、设备工器具采购成本、建设期利息、管理费、规费、项目收益等。由于各构成成本通常是在不同的时间点投入不同的资金额度, 需要考虑时间价值因素, 因此, 需要根据项目具体情况预测初始PSC各组成成本发生时间点及产生的资金额度。其计算公式见式 (2) :

　　 式中:NPV_初始PSC——初始PSC的净现值;C_j1——第j年建设成本投入额;C_j2——第j年运营成本投入额;S_j——第j年的第三方收入额;i——折现率;n——项目实施周期。

　　 (2) 竞争中立调整

　　 竞争中立主要是调整公有制条件下为政府部门带来的竞争优势和劣势, 主要包括土地使用税、城市维护建设税、企业所得税和营业税等的支出。特色小镇项目涉及的税种有印花税、土地使用费及其他税 (营业税、增值税、城市维护建设税、教育费附加等) 。通过竞争中立调整可以排除在税收及政府管理费方面的竞争优势, 和政府在公共监督、报告方面的竞争劣势, 使PSC值和影子报价PPP值更有可比性。实际上, 政府竞争劣势相对于政府竞争优势来说可忽略不计。其计算公式见式 (3) :

　　 式中:NPV_竞争中立——竞争中立项的净现值;V_jk——第j年第k种税额及管理费支出;i——折现率;m——税数;n——项目实施周期。

　　 (3) 风险成本

　　 项目风险成本包括政府部门承担的保留风险价值 (W₂) 和转移给社会资本方的风险价值 (W₁) 。在计算特色小镇风险成本前, 先识别项目的风险因素, 可采用的风险识别的方法有风险结构分解法 (RBS) 、头脑风暴法、流程图法、德尔菲法、故障树分析法等。风险分担可按照风险分配原则, 通过政府与社会资本方协商或采用博弈论模型实现特色小镇风险的最优分配。合理的风险分配有利于提高项目的效率, 节约成本, 提高物有所值。

　　 另外, 根据国外的经验启示可得, 转移风险可根据总投资的占比计算, 英国的转移风险占总投资的12%, 澳大利亚的转移风险占比比英国小一些, 占8%。在缺乏数据支持的情况下可参考国外的做法。

　　 综上所述, 定量评价中PSC值的计算公式见式 (4) :

　　 PPP值是指PPP模式下政府所要承担的净成本。在决策阶段PPP模式下特色小镇的实际成本是未知的, 本文采用影子报价PPP值作为PPP值计算, 而影子报价PPP值包含影子报价政府建设运营成本及政府保留风险, 其中:

　　 (1) 影子报价政府建设运营成本= (政府建设成本-资本性收益) + (政府运营维护成本-第三方收入) +其他成本。由于目前特色小镇的建设主要以旅游、产业开发为主, 具有较理想的投资回报, 能够广泛吸引社会资本的资金支持, 而政府部门主要负责某部分的投资建设或直接提供部分投资资金。资本性收益与其他成本在实际工程中产生的费用较小, 可忽略不计。

　　 (2) 政府在PPP模式下需要承担的保留风险与传统采购模式下的基本一致, 可直接采用PSC值的政府保留风险计算。

　　 影子报价PPP值计算见式 (5) :

　　 式中:PPPs——影子报价PPP值;C₁——政府建设成本;C₂——政府运营维护成本;S——第三方收入;W₂——保留风险价值。

　　 中国丝绸小镇, 位于湖州吴兴区东部新城, 园区由国际丝绸时尚中心、东方丝绸交易中心、丝绸文化体验中心等三大战略作为支撑, 重点规划13个产业项目, 与丝绸之路“一带一路”有机串联。小镇规划总面积6.86平方公里, 计划完成总投资61亿元, 2016年7月开工建设, 力争到2017年, 小镇整体年产值达到20亿元, 税收达到3亿元, 旅游人数达30万人次, 建成具有产业特色及旅游功能的特色小镇。

　　 (1) 定性评价。特色小镇属于国家重点发展项目, 在巨大的财政压力下, 采取PPP模式是政府建设特色小镇的必然选择。湖州特色小镇的建设规模较大, 文化产业丰富, 在政府相关政策的支持下吸引社会资本的投资, 建成后产生的经济价值和社会效应可以充分解释定性评价的6个基本指标和4个补充指标, 说明特色小镇理论上的可行性, 有助于对特色小镇物有所值定性评价工作的详细展开。通过参考类似PPP模式项目的评价经验, 对湖州特色小镇定性分析 (表3) , 评价总分87.35分, 表明湖州特色小镇PPP模式通过VFM定性评价。

　　 (2) 定量评价。对特色小镇VFM定量评价需要大量的数据支持, 由于本文只研究项目识别阶段的VFM评价, 所以在计算过程中会缺少数据。本文将结合现有资料并学习一些学者的经验对湖州特色小镇进行简单的定量评价。

　　 (1) PSC=初始PSC+竞争中立+保留风险+转移风险, 其中初始PSC包括特色小镇建设与运营成本减第三方收入。特色小镇与地下管廊不同, 特色小镇大多数属于准经营类项目。湖州特色小镇的建设除了在竞争中立调整中考虑土地使用费及印花税外, 还要考虑营业税及增值税等, 其中, 印花税的计算按合同价的0.05%计算, 土地使用费按商用建筑0.45元/m²计算, 营业税及其他税收按目标值3亿元计算。由于风险价值的计算具有许多不确定性, 考虑的因素较多, 本文采用总投资的5%作为转移风险。

　　 (2) PPPs=C₁+C₂-S+W₂, 其中, 保留风险与传统采购模式下的基本一致, 在缺乏实际成本数据的情况下, PPPs中的建设及运营维护成本、第三方收入参考初始PSC中建设运营成本及第三方收入值。

　　 上述结果表明, 湖州特色小镇PPP模式通过VFM定量评价, 符合项目实际情况。因此, 数据缺乏的情况下, 定量评价的结果对特色小镇是否采用PPP模式建设具有一定的参考意义, 也在一定程度上启示我国VFM定量计算的缺陷。

　　 对特色小镇PPP模式进行VFM评价时, 定性评价主要是对PPP模式进行理论分析, 定量评价主要是通过模型对PPP模式做出量化分析, 二者相结合, 相互补充, 突出特色小镇理论上的可行性, 有利于做出合理的决策。通过湖州特色小镇案例分析, 可以得出我国PPP模式VFM评价还面临着定性指标不全面及定量计算数据缺乏的问题, 不管政府是在政策上对VFM的理论支持, 还是组织专家学者对其深入研究, 都需要积极引导VFM评价方法的改进工作, 使特色小镇PPP模式VFM评价效果更好, 助推我国特色小镇的建设迅速发展。