1 引言

2014年国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》, 明确指出应当剥离融资公司的政府融资职能, 此后政府又出台了一系列文件规范地方政府融资行为, 试图引导投融资平台企业市场化改革。然而目前各地方政府投融资平台企业管理水平和运行效率参差不齐, 债务压力巨大, 面临转型和发展瓶颈。 在地方政府投融资平台运行绩效评价领域, 部分学者针对平台运行绩效评价指标框架做出研究, 从“投入-过程-产出-影响”四个环节构建运行绩效评价指标体系。总体来说, 目前针对地方政府投融资平台的研究主要集中在债务风险方面, 对于运行绩效评价的研究成果相对较少, 没有形成一套适用的投融资平台评价指标体系, 而且评价指标主要侧重财务层面, 没有全面考虑地方政府投融资平台这一特殊企业的公共服务和市场盈利的双重属性。因此, 本文的研究主要是基于投融资平台的企业特点选择合理的评价指标, 建立地方政府投融资平台评价模型, 并以重庆市为例对地方政府投融资平台公司进行运行绩效评价, 以期提高地方政府投融资平台的运行效率。

2 地方政府城市基础设施投融资平台运行绩效评价体系

2.1 地方政府投融资平台运行绩效评价指标选取

2.1.1 建立评价指标框架

“平衡计分卡”是20世纪90年代被提出的一种企业运行绩效评价方法, 强调以企业战略目标为核心, 从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个层面的评价指标将企业战略转化为具体绩效评价指标, 对企业内部管理运行绩效进行评价, 以创造企业的竞争优势。平衡计分卡使政府和非营利组织的评价角度不局限于财务指标, 从企业自身特点和战略目标进行多层面综合评价, 是相对全面的评价层面体系。地方政府投融资平台在当前的政策背景下, 一方面要考虑社会效益, 发展城市基础设施建设, 提高社会贡献度, 与政府一起为公众提供更好的公共服务;另一方面需要考虑经济效益, 实现市场化转型, 积极参与市场竞争, 提高公司运营效率, 解决债务危机。基于特殊的双重属性, 地方政府投融资平台的企业发展战略是保障社会福利, 提高企业利润。因此, 根据投融资平台企业的战略目标确定运行绩效评级基础框架, 分为社会、财务、内部管理、学习和成长四个评价层面。 (1) 社会层面:地方政府投融资平台的主要任务是帮助政府进行基础设施建设, 提供公共服务, 加快城镇化进程, 提升人民生活水平。因此投融资平台企业的社会效益和环境效益是其运行绩效评价的重要部分。 (2) 财务层面:目前很多地方政府投融资平台面临巨大的债务压力, 因为自身偿债能力有限而使这些债务压力全部转移到地方政府, 虽然投融资平台公司与追求利润最大化为唯一目标的公司不同, 但是在实现市场化转型的过程中, 投融资平台仍然要提高融资效率和公司经济效益, 在财务层面从盈利能力和偿债能力两个方面进行评价, 因为投融资平台公司涉及到一些不以盈利为目的的公益非经营项目, 可以考虑从融资效率的方面进行盈利能力评价。 (3) 内部管理层面:政府投融资平台目前由于特殊身份, 与政府之间的界定不清晰, 政府权力介入过多, 导致管理混乱。投融资平台企业需要清晰界定企业与政府的管理边界, 规范管理流程, 提高行政效率, 提升资本运营效率。在市场化转型过程中, 应保障企业内部管理的独立性和规范化。 (4) 学习和成长层面:地方政府投融资平台的长期发展是企业战略中的重要部分, 需要考虑公司的创新和发展, 提高员工工作的创新性和主动性, 提升企业创造未来价值的能力。

2.1.2 评价指标选取

根据指标选取的科学性、全面性和独立性原则, 采用文献阅读法, 以“地方政府投融资平台”、“公共服务绩效评价”、“国有企业运行绩效评价”为关键词在CNKI、万方等文献检索网站上进行检索, 选择涉及指标体系构建的文献30篇 (包括SCI、EI、CSSCI、CSCD、中文核心等来源期刊) 。通过进一步的文献阅读识别运行绩效评价指标, 剔除其中交叉重复或意义类似的指标, 按照指标出现频次排序, 选择出现频次大于3次的指标, 按照上文的指标框架体系进行归纳分类, 最终得到地方政府投融资平台运行绩效评价指标如表1。

2.2 地方政府投融资平台运行绩效评价指标权重确定

G₁赋权法是在AHP法的基础上进行改进, 保证因素间的一致性关系, 无需再通过一致性检验, 大大简化了AHP的计算步骤, 适用于指标多、规模大的情况。本文的评价指标较多, 选择G₁法进行赋权。 G₁法首先需要确定各指标之间的序关系, 若评价指标X_i在某种评价准则下的重要程度大于 (或不小于) X_j时, 定义为X_i>X_j。对于所有的评价指标X₁, X₂, …X_n根据重要程度排序有关系式X₍₁₎>X₍₂₎>…>X_(n), 则认为评价指标之间按重要程度确定了序关系。 基于此选择重庆城投公司、上海城投公司等投融资平台的高层管理者, 高校投融资领域的相关教授学者, 以及发改委、建委等政府相关部门的工作专家共15人, 通过问卷调查的形式确定具体指标和综合层的排序和相对重要程度。根据专家的比较分析和理性判断确定相邻指标X_(k-1)和X_(k)之间的重要程度比: 其中r_k根据指标间的相对重要程度进行取值:r_k=1 (同样重要) , r_k=1.2 (稍微重要) , r_k=1.4 (明显重要) , r_k=1.6 (强烈重要) , r_k=1.8 (极端重要) 。 表1 地方政府投融资平台运行绩效评价指标 下载原表 指标X_(k-1)相对X_(k)越重要, r_k越大。W_k-1和W_k分别是指标X_(k-1)和X_(k)的权重。 由此可以得各指标的权重值: 各位专家按照各自的经验和知识分别确定一级指标的权重系数W_n^*和每层一级指标内部二级指标权重的相对值W^*_ni, 取算数平均值得到W_n和W_ni, 则二级指标的绝对权重W_nj=W_ni×W_n。最终得到各个指标绝对权重W_nj如表2。

2.3 地方政府投融资平台运行绩效评价模型

根据投融资平台运行绩效评价指标和相关权重系数, 对其运行绩效进行社会、财务、内部管理、学习和成长四个维度的评价。评价指标包括可以得到具体客观数据的定量指标如“总资产收益率”、“资产负债率”, 也包括“员工满意度”、“生态资源利用效率”等需要通过主观评价得到分值。为了保证指标一致性, 定性指标采用专家打分法通过问卷调查的形式进行定性指标评分, 评分分为5级, 其中“优秀”5分、“良好”4分、“一般”3分、“较差”2分、“很差”1分。定量指标根据国资委发布的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》, 财务绩效定量评价按照不同行业和指标类别, 划分为优秀、良好、平均、较低和较差五个档次, 同样转化成1-5分分值, 最终得到每个指标的评价分值X_i (1≤X_i≤5) 。 其中:X_i表示各个二级指标的评价分值;f_i表示二级指标的相对得分指数;W_ni表示二级指标的权重相对系数;W_n表示一级指标的权重系数。 通过指标得分指数和评价综合指数进行投融资平台运行绩效评价前, 需要制定评价标准。对于四个评价维度即一级指标, 利用公式7可以算出理论最高得分指数q_i^*, 根据q_i和q_i^*的比值B_i可以得到各个一级指标的水平。 表2 投融资平台评价指标权重 下载原表

3 城市基础设施投融资平台运行绩效评价—以重庆市为例

3.1 重庆市投融资平台分析

重庆市近年来针对基础设施建设做出改革, 整合各类分散资源, 通过债务重组, 资本注入等方式逐渐组建了一批政府性投融资集团。虽然这些投融资平台公司缓解了政府的资金压力, 给重庆市的城镇化和工业化进程做出很大贡献, 但是其中仍然存在管理混乱, 过度举债, 政企不分等一系列问题。本文选择重庆五家具有代表性的投融资平台公司基于上文的评价体系进行运行绩效评价, 这五家投融资平台公司的主要职能都是城市基础设施建设, 如表3。 表3 重庆投融资平台公司 下载原表 评价指标中定性指标采用专家调查法, 选择重庆市建委、发改委以及五个集团内部的相关工作人员通过问卷调查的形式进行定性指标评分, 共发放网上问卷80份, 最终回收有效问卷63份, 对所有样本数据进行整理得到最终得分。针对定量指标, 以上五个公司都发行过资本市场债券, 从中国债券信息网、西南债券网以及信用评级报告等渠道中获得相关的数据。为了使定量指标和定性指标具有一致可比较性, 对定量数据进行一致化处理, 如根据原始数据情况, 定义总资产收益率1%以下为较差1分, 1%~1.5%为较低2分, 1.5%~2%为平均3分, 2%~2.5%为良好4分, 2.5%以上为优秀5分, 根据分值区间计算各平台公司指标得分。 根据公式5、6、7, 计算一级指标理论最高得分指数q_i^*、各一级指标得分指数q_i、比值B_i和综合指数I, 最终结果如表4。

3.2 评价结果分析

从表5各投融资平台的最终评价得分指数以及占理论最高分的比值来看, 五个重庆平台公司在各个层面评价中表现出来的优劣有所不同, 从四个一级指标层面进行逐项分析。 (1) 社会层面。社会层面在绩效评价指标中占的权重最大, 其中包括公共服务效率、社会效益以及环境效益。重庆城投公司评分最高, 得分指数与理论最高得分指数的比值B₁最大, 对基础设施贡献率、财政收入和就业率贡献大, 社会层面的绩效领先于其他投融资平台公司。重庆高速公路公司在社会层面的绩效较低, 从表4中的指标评分来看, 高速公路公司从事的经营性高速公路项目以及其他交通基础设施的资本化运作在环境效益方面还有很大提升的空间。各投融资平台作为城市基础设施建设的中坚力量, 承担着一定的社会责任和义务, 在公共服务质量、创造的社会效益和环境效益方面需要进一步提高。 (2) 财务层面。财务层面在整个绩效评价中占得比重相对较小, 重点评价企业的盈利和偿债能力。重庆水务控股有限公司主要建设经营重庆市水利基础设施建设、供排水、污水治理等工程项目, 大部分是经营性资产, 因此对比其他公司集团, 财务状况相对较好, 得分比值B₂达到80%。从原始数据来看, 水务公司的盈利能力和偿债能力都处于相对较高水平。而高速公路公司在主营业务经营性高速公路的建设运营方面盈利状况不太乐观, 使得企业投资回报率不理想, 资金流动性较差。由于投融资平台公司中有部分公益服务性项目, 跟传统企业比较盈利性差, 投资回报率低而负债率相对高, 但是企业的盈利和偿债能力依然是重要的评价方面, 投融资平台的债务压力过大可能将债务转移给地方政府, 形成债务危机。 表4 投融资平台公司综合绩效评价指数 下载原表 (3) 内部管理层面。内部管理层面评价企业运行效率和资产营运能力, 衡量了企业保持内部良好运作、进行良性运营的能力。重庆水利投资有限公司企业内部的信息反馈速度和决策质量评分高, 企业运行效率良好, 在这个层面的评分明显高于其他企业, 得分比值B3为75%, 相对来说比较优秀;而城投公司的资产周转率不高, 资本营运能力不够强, 在企业管理方面需要加强。 (4) 学习与成长层面。学习与成长层面主要评价企业的未来发展潜力和员工创新能力, 在绩效评价中占据的权重较大。可以看出各企业在学习与成长层面的得分都比较相近, 得分比值B₄的差距不大。其中最优秀的是重庆城投公司, 在员工培养机制和激励机制方面评分高, 员工的积极性和创新能力也处于较高水平。学习与成长层面评价了企业的发展潜力, 是绩效评价很重要的一个方面, 应该予以足够重视。 将各公司得分的平均值作为重庆市投融资平台平均水平, 总体而言重庆市政府投融资平台平均运行绩效水平还有待提高, 与理论最高得分指数的比值B在60%左右, 还有很大的提升空间。

4 提高地方政府城市基础设施投融资平台运行绩效的建议

基于上述结果, 投融资平台最应该重视建设项目对于社会层面的贡献, 注重建设项目的社会效益和环境效益;另外, 企业在内部运营管理和创新发展方面仍然存在较多缺陷和不足, 企业内部运行效率和资产运营能力都有待提高, 同时对员工的培养和研发机构投入不足。

4.1 促进市场化转型, 增强社会贡献

投融资平台公司需要对项目进行准确分类, 存在盈利可能的基础设施建设项目积极与其他资本合作, 促进投融资平台的市场化转型, 重视项目后期运营, 缓解企业财务和社会贡献的矛盾。同时需要增强基础设施建设项目的社会贡献, 重视项目的社会公共服务质量和社会环境效益, 考虑公众福利和项目环保节能可持续发展因素, 实现项目绿色建设和运营, 承担社会责任。

4.2 改善内部管理机制

地方政府投融资平台市场化运作模式需要市场化决策机制和管理作为支撑, 必须理清政府与企业内部管理的边界, 脱离政府对投融资企业管理层的控制, 快速实现企业市场化运行。同时也要提高企业内部管理效率和决策质量, 制定科学高效的企业管理机制, 对企业资金运转进行全面监测和管理, 提高资金流动效率。

4.3 重视创新和人才培养

投融资平台在城市基础设施建设中的重要地位决定了其还有很长的发展道路, 创新和人才培养是企业长远发展的重要途径。投融资平台需要摆脱以往依靠政府的状态, 重视企业管理层人员的选拔和培养, 加大对人才培养和研发创新的重视, 完善员工内部考核和激励机制, 增强员工的工作积极性和忠诚度。

5 结语

本文从社会、财务、内部管理、学习与成长四个层面构建了地方政府投融资平台运行绩效评价的两级评价指标体系, 并基于G₁赋权法建立了一套科学完整的地方政府投融资平台的运行绩效评价模型。选择重庆市五个代表性的以基础设施建设为主要职能的投融资平台进行运行绩效评价分析, 验证了评价模型的有效性和实用性。在此基础上对整个重庆市地方政府投融资平台的现状进行分析, 揭示了投融资平台企业发展中普遍存在的问题, 并提出针对性的建议, 给地方政府投融资平台的转型和发展提供参考。