住房问题关系经济发展和民生福祉。1998年以来伴随城市住房体制市场化改革深入推进，我国房地产市场规模不断扩大，城镇居住环境得到持续改善。但近年来，房价过快上涨、房地产金融化和房地产经济依赖等问题越发凸显。其中，房价过快上涨加大了新就业大学生和外来稳定就业人员住房支出压力，也不利于农业转移人口的市民化进程。2016年以来，中央政府相继发布加快培育发展住房租赁市场、在人口净流入大的大中城市加大发展租赁租赁市场、利用集体建设用地建设租赁住房试点方案、支持北京市、上海市开展共有产权住房试点等政策文件，推动以租购并举的方式支持新市民解决住房问题，而大城市正是这些政策实施的重点区域。大城市作为我国城乡人口流入的重要区域，住房问题最为突出。2020年中央经济工作会议进一步提出，要着重解决好大城市住房突出问题，加大住房民生保障。

新时期，解决大城市有限空间供应与人口集聚居住需求的矛盾，是推进大城市高质量发展和都市圈建设的重要议题。已有涉及到大城市住房问题的研究大多从租赁住房市场、人才住房问题等单一角度，缺乏针对大城市住房发展共性和差异性的系统分析。并且，偏重于依托租赁市场和人才住房政策解决新市民住房问题，而忽略大城市住房发展面临的系统性、结构性问题，以及背后的制度性约束，并不能满足高品质、多元化的新市民住房需求。因此，有必要聚焦代表性大城市，从供需角度辨别大城市住房存在的主要矛盾和差异特征，破解住房供需关系不匹配的诸多政策障碍，统筹住房有效供应、优化供给结构、推动租购同权等方面形成政策合力，并提出针对性建议。

按照2014年国务院关于城市规模划分标准的规定，城区常住人口规模超过100～500万之间的为大城市，更大规模的为特大或超大城市。而针对住房发展和房地产市场领域，依据国家统计局在“70个大中城市商品住宅销售价格变动情况”中的表述，大城市范围涵盖了特大和超大城市。本文依据2019年全国各城市房地产投资规模排序，选取前20位的城市。这些城市为北京、天津、上海、深圳、广州、青岛、济南、南京、杭州、宁波、福州、郑州、长沙、合肥、武汉、西安、重庆、成都、南宁、昆明。除南宁外，各城市城镇人口规模均超过500万，涵盖四个一线城市和部分热点二线城市，在大城市中具有代表性。

住房套数和家庭户数比例是反映城市住房供需关系的常用指标。我国长期缺乏对城市存量住房的统计，大城市套户比关系缺乏准确数字。根据2015年各地1%人口抽样调查数据，可以观测20城住房基本信息，侧面反映存量住房使用情况。20城平均每户住房2.56间，深圳市每户住房间数最小，仅为1.83间/户；人均住房建筑面积小于30m²、小于20m²的比重分别高达51.3%和27.3%，深圳市比重为75%和53%。1990年之前建设的住房套数占比达到18.6%，北京、天津、上海等地超过了25%。显然，大城市住房每户间数、人均住房面积数均较低，深圳、北京等高房价城市更为明显。加上大城市老旧住房比例较高，大量家庭居住条件有待改善。结合西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心调查数据，以及使用城镇居民家庭用电数据对重点城市的分析，均发现大城市住房空置率明显低于中小城市，其中一线城市住房空置率最低，反映了大城市住房具有很高的利用效率。

尽管城镇居民在获取教育、社会保障等方面与是否拥有商品住房产权挂钩，但由于大城市人口流入多、住房价格高，受家庭收入预算约束，住房租赁需求十分旺盛。根据人口抽样数据，20城住房租赁比重达到29%，高于全国平均水平。其中，北京、广州、深圳、上海、杭州、宁波、昆明等城市租赁比重超过30%，广州、深圳更是达到41%和73%。根据经济学消费无差异曲线规律，在居住需求导向下，房价上涨会引起需求曲线移动，促使中低收入家庭购房需求转向住房租赁市场，从而增大对城市租赁住房的需求。

由于以个人房源出租为主体的市场租赁住房供给结构下，为满足新就业大学生、白领等对高品质租赁的需求，近年来大城市专业化机构租赁特别是管理型机构租赁较快发展。根据链家研究院2018年对10个大城市的统计，北京、苏州的专业化机构租赁占比最高达到10.3%，杭州、上海、南京次之，超过了6%。专业化机构租赁已成为推动国内住房租赁市场发展的重要力量，涌现了自如、相寓、青客等代表性租赁机构。由于租赁市场融资、监管机制不健全，部分企业存在违规使用“租金贷”以“高进低出”、“长收短付”方式扩大租赁房源规模情况，叠加经营管理不善和新冠疫情影响，管理型租赁机构倒闭对大城市住房租赁市场和租客居住权益产生冲击。

人口流入、收入增加、物价上涨、利率降低等均会通过住房供需关系的调整引起房价上涨。住房兼有投资属性，过度投资行为可诱发上涨预期和更多需求涌入，导致“买涨不买跌”现象，引起住房价格偏离其价值。2015年底以来，国内城市经历一轮房价的快速上涨，尽管中央政府通过严格调控稳定了房地产市场，但大城市房价已处高位。根据大中城市房价指数，2015～2020年，20城新房房价平均涨幅达到54.7%。其中，西安、武汉、合肥、广州、成都、南宁等城市超过60%，房价涨幅高于同期城镇居民可支配收入增速，超出了城镇居民的支付能力。而房价上涨也带动了房租的较快上涨。

基于禧泰二手房价格和市场租金数据，2020年深圳、北京、上海二手房房价最高，超过5.9万/m²，广州、杭州、南京位于3～5万/m²之间，其他城市在1～3万/m²之间。北京、深圳、上海市场租金最高，超过80元/m²，其他城市在25～55元/m²之间。结合城镇居民家庭收入，按家庭购买90m²住房计算，深圳、北京、上海城镇居民住房支付压力最大，房价收入比超过35，其他城市除长沙外都超过13，大城市居民面临较高的购房支付压力。按照家庭租赁60m²住房计算，一线城市租金收入比接近或超过40%，其他城市在18%～30%之间，表明除一线城市外，其他大城市房租还处于可负担水平。

2003年国发〔2003〕18号确立了以商品房开发销售为主的供应模式，并随之建立起相匹配的住宅土地、房地产金融和税收制度。大城市人口流入多、需求大，这种以商品房为主的模式下，住房供应规模、结构、服务与住房市场需求逐渐出现错配，新市民支付性不足问题越发凸显。而住房租赁市场由于缺乏制度支撑，长期处于自发状态，不利于多渠道解决住房问题。

供需平衡是实现房地产市场平稳和满足居住需求的前提。经过近20年的大规模房地产开发建设，绝大多数地区住房短缺问题得到解决，但大城市供需关系依然较为紧张。2010～2019年，20个大城市城镇常住人口增长4414万，形成了持续性的住房消费需求。从大城市住宅用地和住房供应看，部分大城市新增供应难以满足实际需求。鉴于我国住房货币化分配不均衡，以及住房需求中涵盖改善型、投资型及拆迁改造型等需求，直接比较新建住房与新增人口的关系难以反映供需实际。以新开工住房套数与城镇常住户数的比值来构建新建住房供应指数，反映新开发住房与城市规模的关系，指数越低意味着供给不足的概率越大。2010～2019年，20城新建住房指数平均值为5.9%，一线城市新建住房供应指数值明显低于二线城市，北京、上海、广州、深圳最低，分别为2.0%、2.0%、3.2%、1.9%，其余样本城市均超过4%，长沙、南宁、郑州最高，超过了8%。与2010～2014年相比，2015～2019年60%的样本大城市新建住房供应指数出现下降。同时，从城市住宅用地出让数据看，2015～2019年约有50%的样本城市住宅用地出让面积出现下降，一线城市北京、上海、深圳分别下降28%、27.9%和53.7%。显然，“十三五”期间住宅用地和新开发住房供应不足，加剧了部分大城市特别是一线城市住房供需关系的失衡。

住房结构既包括销售和租赁、市场和保障关系，也包括房屋面积和居室数量关系。在我国以商品房开发为主的供应模式下，新建租赁住房大多为政府主导的廉租房和公租房。住房供应类型单一，使得大多数消费者只能选择购买商品住房。当前，大城市房价和租金较高，而就业、就学等租赁需求旺盛，为降低居住消费支出，消费者对租金较低的一居、两居住房需求旺盛。由于中小户型租赁住房供应不足，大城市城中村租赁、合租现象较为普遍。据10个大城市统计，市场租赁中个人房源租赁占比超过2/3，城中村租赁占比超过1/4，机构租赁占比不到5%。同时，租赁住房居住品质低也难以满足高品质生活需求。根据北京、广州、成都等地实地调研，部分租赁住房缺少厨房和厕所，一些房屋租赁环境较差。此外，由于缺乏系统的租赁法律法规支持，租金上涨快、租期不稳定、租购不同权等问题还难以从根本上解决。

大城市尽管拥有丰富的教育资源，但教育质量差异大、空间分布不均较为普遍。由于中小学教育就近上学，相比于分配、排队、摇号等方式，基于竞价机制以购房方式获取教育资源被认为相对公平，使得“学区房”争夺异常激烈。这不仅拉升局部区域住房价格，也加剧局部区域的供需矛盾，使城市内部住房市场空间分化。为支持住房租赁市场发展，2017年广州市率先提出租购同权政策，受教育供给规模限制、质量不均衡影响，租购同权在实际操作中还难以真正落地。而依托行政力量强力推进，强行推动租购同权会诱发学区房租金大幅上涨，反而不利于中低收入家庭的居住权益实现。大城市住房配套公共服务不均衡以及租购形式享有的配套公共服务差异，加剧了城市局部区域的住房供需矛盾。

我国大城市已经建立起租、售、改、补组成的住房保障体系，帮助大量城市中低收入家庭解决了居住问题。但在我国城乡二元体制及地区发展差距影响下，公共住房政策主要面向本地户籍家庭，非本地户籍家庭缺乏必要的住房政策支持。据2018年住建部组织开展的新市民调查，租房居住的流动人口通过市场租赁的占80%，就业单位配租的占10%，租住亲戚朋友的住房占7%，租住公共租赁住房占3%，新市民住房保障覆盖率低。伴随伴随大城市房价和租金的过快上涨，新市民的住房保障需求增大。更需注意的是，中国大城市租金房价比失衡较为突出，20城的租金房价比在1.1%～2.8%之间。这直接产生两个后果：一方面，因经营收益难以覆盖开发成本，社会资本难以进入租赁市场进行大规模开发建设；另一方面，租购市场消费群体固化，即使不考虑住房附带的教育、社会保障等服务，受支付能力的限制，消费者在租房和买房之间转换的难度加大，不利于“先租后买、梯度改善”方式的实现。近年来，各地为发展经济加大人才引进力度，几乎所有大城市都出台了对引进人才的住房支持政策，包括租房补贴、购房补贴、人才公寓和人才住房等。有的地方更是以降低人才标准来规避房地产市场调控政策。显然，只考虑引进人才住房支持政策，与新时期住房市场结构和消费需求变化并不一致，面向新市民家庭的多层次住房支持体系仍待建立。

我国在过去较长时间将房地产作为经济增长的支柱产业，并作为应对金融危机和刺激经济短期增长的重要手段，导致地方经济和财税对房地产业的依赖大，也形成房价上涨的社会预期。在应对2020年新冠疫情中，中央政府采取积极的财政政策和较为宽松的货币政策，尽管实施了十分严格的房地产市场调控政策，但在资本趋利的驱使下，一些资金仍以消费贷、经营贷的方式违规进入房地产市场。2020年，20城中分别有6个城市和7个城市的新房、二手房房价同比上涨超过5%，部分城市二手住房的成交规模大幅上涨。在经济增长、物价上涨及投资需求影响下，部分大城市房地产市场依然面临较大的房价上涨压力。同时，国外大多数国家在应对新冠疫情中采取量化宽松的金融政策，这使得以汇率调整、加大对华投资等方式，传导到国内大城市房地产市场而诱发房价上涨。

大城市住房总量问题和结构性问题并存。立足于住房需求和市场结构的变化，以优先满足住房居住需求为导向，以推进大城市住房供给侧结构性改革为重点，重点是因城施策合理确定住宅用地供应规模、优化住房供给体系和布局、协同土地、金融、税收等政策完善房地产市场调控体系、统筹都市圈住房、产业和教育服务布局拓展居住空间。

土地供应不足是住房供需关系失衡的基本成因。20个大城市住房的供需关系差异较大，一线城市及部分热点高房价城市供应不足问题较为突出，而长沙、郑州等城市供应较为充分。因此，要因地制宜确定城市住宅用地供应规模和计划，增大一线城市及部分热点二线城市住宅用地供应规模。以往住宅用地供应规模的确定，更多考虑房地产市场环境好坏和当地财政支出需求，而与住房需求的联动不足。当前，各地已建立起与商品住房库存去化周期挂钩的住宅用地供应机制，但对城市规模和市场需求的考虑依然不全。未来要充分考虑产业发展、人口流入、住房改善以及城市规模来综合确定住宅用地供应规模和结构，从而满足城市住房需求。

大城市商品住房价格普遍超过新市民的购买支付能力，而一线城市租金也给新市民带来很大支付压力。解决大城市住房问题，要充分考虑新市民住房支付能力，特别是以住房供给体系的精准调整来实现新市民居住问题的解决。

在增量住房方面，以可支付为目标健全覆盖所有消费群体的住房供给体系，加大对新民市的住房政策支持。为补足住房租赁市场短板，要重点增加中低价位的市场租赁房、政策性租赁住宅用地供应比例；积极试点并推广政策性租赁住房建设，阶段性限定租金水平，健全管理运营体制机制，同等对待户籍与稳定就业的非户籍家庭，为新市民家庭提供租赁型住房政策支持。总结试点城市集体建设用地建设租赁住房的经验和做法，健全中央和地方激励相容的实施机制，减免相关税费，支持大城市地区率先推广应用。共有产权住房制度以产权共有的形式降低新市民购房压力，也具有优先保障居住权益的特点，可以衔接租赁和购买两个住房市场。中央政府应进一步明确将共有产权住房纳入住房供应体系，并支持地方政府根据供需实际，因地制宜采取差异化的产权比例和退出方式。

在存量住房方面，以提高利用效率为导向积极发展住房租赁市场。加大并落实税费减免力度，鼓励私人出租或委托专业机构出租，进一步盘活闲置房源。专业化机构租赁有助于满足个性化、高品质及租期稳定的租赁需求，加大对专业化机构租赁的金融和税收政策支持，需要中央和地方财政奖补资金优先支持机构租赁，并推动房地产资产证券化立法，支持租赁机构发行企业债券和证券化产品。同时，改进立项、规划、供地、建设、验收等环节的审批管理流程，为社会机构参与出让租赁住宅用地建设租赁住房、利用集体经营性建设用地建设租赁住房、对闲置商业、办公、工业厂房改造等提供便利。

市场平稳是实现大城市住有所居目标的根本前提，避免因房价和租金过快上涨挤压新市民其他生活消费。在落实城市主体责任及一城一策试点方案中，过多采取限购限价限售等行政手段，而大城市住房居住和投资需求十分旺盛，使得大城市市场平衡较为脆弱。新时期要加强土地、金融和税收与监管的政策协同，充分发挥市场自我反馈和调整的积极作用。一是完善供地机制。结合住房供应体系和城市区位，采取差异化的综合竞价出让方式，优化“价高者得”的供地模式。并通过稳定住宅用地供应规模、按时完成供应计划等方式，稳定供应预期，避免供地规模频繁调整引发市场波动。二是稳步推进财税体制改革。优化中央和地方的财税关系是转变地方经济对房地产依赖的重要支撑。伴随越来越多城市进入存量住房市场，重交易、轻持有的房地产税收体系难以持续。大城市住房利用率高、需求大且房价上涨压力大，适时率先出台持有环节房地产税，有助于探索推动“土地财政”向“税收财政”的转变。三是强化房地产金融审慎管理。以总量限制和结构优化为导向，对高负债城市和高负债房地产开发企业进行重点监管。同时，加大对租赁住房和政策性住房建设的金融政策支持。另外，加强房地产市场信息监管，全面落实大城市住房合同网签备案制度，定期发布权威信息，正确引导市场舆论。

大城市作为住房供需矛盾最突出的区域，为缓解人口集聚对中心城区土地、住房、教育等资源的过度竞争，有必要在都市圈范围协同住房、教育和产业布局，以拓展居住空间来探索解决大城市住房问题。一是，借鉴上海市多校划片、名校名额到校到区等措施，推动大城市各区间乃至都市圈教育资源的均等化，缓解“学区房”带来的局部住房市场波动。二是，根据城市居民实际需求，有效增加基础教育资源供给，推动基础教育服务质量的均等化。在新建租赁住房中要合理确定基础设施和教育服务的配套标准，扩大对租赁家庭的覆盖范围，稳步推进公共服务租购同权。三是，结合都市圈中小城市、小城镇建设，在更大空间布局高品质住房项目。大城市周边中小城市具有承接中心城区外溢住房需求的优势，以推动快速道路、轻轨或地铁等基础设施建设为先导，以提高可达性和缩短通勤时间来支撑大城市居住空间拓展。充分利用大城市的规模经济和集聚经济红利，以产业转移增加中小城市本地就业岗位，以基础设施和公共服务建设投资来改善居住环境，推动大城市住房问题解决的同时，实现周边中小城市和小城镇产城融合发展。

本文从供需视角系统分析了国内代表性大城市住房市场基本特征和住房困境，并以住有所居和市场平稳为目标，以解决新市民、青年人住房问题为重点，提出因城制宜加大住宅用地供应、以住房可支付为准则完善住房供应体系、加强政策协同健全房地产市场调控机制、优化都市圈住房、产业和教育布局等建议。

根据第七次全国人口普查数据，2020年我国城镇人口占比达到63.89%，2010～2020年年均城镇人口增长超过2300万人，人口持续向经济发达区域、城市群集聚。可以预见，人口的持续流入将进一步增大大城市及都市圈住房供需矛盾。解决新市民和青年人租不到、买不起、住不好的问题，要坚持因城施策、综合施策，加大并稳定供应住宅用地、加大保障型中小户型租赁住房供应，支持住房租赁市场发展。同时，住房保障体系和住房市场体系相互影响、相互衔接，住房价格上涨及对上涨的预期，均会形成对购房甚至炒房的激励，既不利于保持房地产市场平稳，也不利于建立先租后买、租购并举制度体系。保持房地产市场平稳健康，要在大城市深化房地产长效管控机制，尤其要发挥税收和金融作用，构建行政手段与税收、金融调节并重的长效管控机制。