2016年9月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》(国办发〔2016〕71号，以下简称《意见》)，提出装配式建筑是建造方式的重大变革，是推进供给侧结构性改革以及新型城镇化发展的重要举措。2017年3月，为贯彻落实《意见》，住建部制定了一系列管理办法，全面推进装配式建筑的发展。随后，各地根据自身情况相继制定了政策实施方案，但在实际的政策推进过程中仍暴露出一些问题。如何从政策优化、执行角度有效推广装配式建筑，促进建筑产业结构优化升级仍是当下重要命题。

为此，本文拟对我国装配式建筑政策执行的现实困境进行分析，并在此基础上提出完善路径。考虑到我国装配式建筑政策执行过程有由上级政府到下级政府的“自上而下”推动的特点，而米特-霍恩政策执行模型正是“自上而下”的政策执行模式之一，鉴于此，本文将采用米特-霍恩政策执行模型对装配式建筑政策执行情况进行研究。

米特—霍恩政策执行模型是由米特和霍恩联合提出的、探讨公共政策执行实现目标与政策类型及其影响因素之间关系的模型。模型假设了六个将政策执行与政策绩效相互联系的变量：1)政策目标与标准，目标与标准为评估政策方案的执行情况提供了更具体的衡量依据；2)政策资源，政策资源是政策目标实现的保障，如人力资源、经济资源等；3)组织间的沟通与执行，政策执行组织间的沟通可能存在信息传递有误，为实现有效沟通，组织者会提供相应的技术手段来促进执行活动的实施；4)执行机构的特点，执行机构的特点包括组织结构特征、组织内部的“开放”沟通程度等；5)社会、经济和政治环境，社会、经济和政治等外部环境因素会对政策执行效果产生影响；6)执行者的价值取向，政策执行者的态度会影响其执行政策的能力和意愿。

这六个变量在政策决定与政策效果之间是动态的且相互影响(图1)，共同构成了政策执行概念框架，为描述和分析政策实施过程提供了蓝图。装配式建筑政策执行是一个复杂的动态系统，需要从多角度、多领域去探索。将米特-霍恩政策执行模型引入到装配式建筑政策研究中，可为装配式建筑政策执行提供更加清晰的研究思路及分析框架，并为政策执行的路径找到改进的方向。

地方政府和企业对装配式建筑政策目标存在认识偏差。其一，由于我国政策执行过程是“自上而下”的特点，对于各地装配式建筑的发展来说，真正能起到决定性作用的还是地方政府出台的实施细则。从实际情况来看，目前结合自身情况提出明确目标的省市较少，多数省市对政策目标解读存在偏差以至于出台的标准和细则不够充分，仍需进一步挖掘政策执行潜力。其二，《意见》中提出了“推广通用化、模数化、标准化设计方式”的观点，但仍有企业认为标准化意味着单一化，建筑设计千篇一律。事实上，设计方式的通用化、模数化、标准化与多样化并不冲突，尊重多样化设计的同时提高协同设计能力是解决矛盾的关键。

目前，我国的装配式建筑政策标准体系不够完善。自《意见》颁布以来，住建部出台了多项行业标准，并且针对装配式建筑的配套细则也逐渐出台。虽然近年来行业标准与规范不断丰富，但是相较于发达国家仍有不少标准规范需要补充完善。与传统的现浇建筑相比，装配式建筑的建造流程中不确定性和随机性的因素更多，因此仍需加强质量评估标准体系的构建。

本文主要从人才资源和资金保障方面探讨政策资源的现实困境。在人才资源方面，地方政府的相关理论体系和指导方案并不成熟，装配式建筑发展需要的人才流向经济发达地区，导致省市间人才资源分配不均衡。此外，建筑类专业院校在装配式人才培养层面也有所欠缺。部分高校的建筑专业仍是以传统的建筑工程项目为情境进行教学；部分高校则是在原有的专业人才培养方案的基础上增设装配式建筑的理论课程，并没建立适合装配式建筑发展需要的人才培养计划和实践教学。

在资金保障方面，为扶持装配式建筑行业的发展，地方政府对装配式建筑项目给予了相应的激励政策和补贴方案。虽然这些政策和方案鼓舞了企业的积极性，但是大多数企业对现阶段装配式建筑行业的发展仍不乐观，多数企业的生产、施工技术不成熟，管理模式落后，造成建造成本仍高于传统现浇项目的成本。同时，市面上装配式建筑零部件、构配件生产的标准化水平较低，PC工厂(预制构件工厂)的生产规模小，政府的激励补贴政策并不能有效解决现有问题。

目前，装配式建筑产业链上的企业之间的沟通协调难度仍然较大。装配式建筑主要建造流程分为建筑设计、预制构件生产、构件运输和安装四大部分，对比现浇建筑项目，更需要建设单位、施工单位、PC工厂等有效沟通。若相关单位之间联系松散、沟通不顺，往往会导致信息不对称，协调和管理难度大。虽然中央和地方出台了多项装配式建筑扶持政策，但上下游环节之间的产业很难协同发展，而且装配式建筑对项目管理流程有着较高的要求，传统的项目管理流程并不完全适合装配式建筑的管理流程，组织间的沟通、协作困境极易导致项目成本、进度、质量控制等方面的不确定性增加。此外，由于工程项目建设本身就是多方利益博弈的过程，装配式建筑上下游环节各单位进行利益博弈，缺乏协调沟通以及合作，也会造成政策执行的现实困境。

我国装配式建筑政策主要执行机构包括住建部、各省市住房与建设部门等，执行机构具有“中央统筹规划、地方因地制宜”的特点。通常，地方政府按照中央下发的通知，依据本省市的发展情况，制定具有针对性的装配式建筑政策。因此各省市之间装配式建筑发展状况不同，并且由于行业规范与标准不尽完善，导致各省市对装配式建筑从项目规划、审批、工程施工到项目验收各环节的规定和建议不尽相同。然而公开招标的项目不会对投标人设置限制区域，建设、施工等单位会跨省市进行工程建设工作，这就导致了政策执行过程中地方住房建设部门和企业单位之间的不协调，最终致使装配式建筑政策执行组织体系不稳定。

现阶段我国的装配式建筑产业还处在初步发展阶段。由于公众对装配式建筑尚未形成广泛的社会共识，对装配式建筑结构的安全性、耐久性等存在认识误区，且装配式建筑的宣传力度不足，会制约政策的执行。同时，装配式建筑的安全监管环境不完善。虽然住建部和各级政府发布了相关的指导意见、行业规范和技术细则，但由于没有充分的安全监管环境，在实践中操作性较差，造成政策在执行时失效。相较于传统的现浇建筑项目，装配式建筑的安全监管工作要纵向延伸到设计、构件的预控，横向延伸到跨企业、跨地域的技术监督，更需要合理、有效的政策执行机制和安全监管机制。若政策、制度设计未涉及，再加上监控人员的执行不力，会加大工程质量不合格的风险，导致政策目标无法达成。

装配式建筑政策的基层执行者主要是建设单位、PC工厂和施工单位，它们的价值取向以及对政策的认知程度与积极性将影响政策执行的绩效。虽然建设单位对装配式建筑政策的认同度较高，但因我国的装配式建筑行业刚刚起步，缺乏规模效应和完善的合作机制，导致建设单位政策理解能力和解决问题的执行能力有限，以至于政策执行出现偏差。对于PC工厂而言，其一般依据设计单位的图纸生产预制构件，但是大部分项目都需要使用非标准的预制构件，订单批量小、构件设计复杂，导致PC工厂在生产过程中的辅助时间太长，并且开模后只能一次性使用，造成资源的浪费、项目成本的增加。PC工厂花费大量资源且不能得到收益，因此会对现阶段装配式建筑政策产生不信任感，致使PC工厂数量缩减。对于施工单位而言，工人对装配式建筑施工环节不熟悉，施工工艺也不完整，加上装配式建筑施工体系和现浇建筑施工体系结合不完善，增加人力、物力浪费的概率。众多施工单位不愿意采用装配式这种建造方式，影响施工单位对装配式建筑政策执行的积极性。

实现建筑产业全方位、全领域的转型升级目标，要从深化供给侧改革与建筑业发展的协同性方面整体谋划，把握政策的总体目标，完善装配式建筑政策标准。为此，第一，应充分剖析现阶段装配式建筑产业存在问题及其原因，提升政策目标和政策认同度，形成整体性的政策框架来引领装配式建筑改革与发展。同时，阶段性更新政策实施进展，明确当地装配式建筑发展情况，并进行及时地反馈、修正。第二，应依据总体规划意见的要求，将政策标准具体化，运用激励与惩罚双管齐下的手段，引导、鼓励企业进行装配式建筑设计施工，推进施工现场安全整治工作，规范装配式建筑行业市场。第三，应落实装配式建筑的配套方案，鼓励先行试点发展，结合先行示范城市的区位、产业和资源，推进装配式建筑发展与管理机制的形成。抓好装配式建筑产业基地建设工作，在智能化、信息化的基础上，推进智能建造、绿色建造等技术发展。

从政策执行资源拓宽角度，首先，应加快人才引培。加强装配式建筑人才培养，保证政策执行人力资源的数量与质量。为此，地方政府需制订有利于装配式建筑人才培养和发展的长效计划，针对专业人才提供福利政策，吸引人才流入；高校需构建产教融合、协同发展的人才培养机制，将装配式建筑全过程管理的内容有机地融入日常教学中，在优化课程体系的同时，将核心技能培训内容与专业教学内容融合；在装配式人才培养中，还应鼓励校企联合开展课外实践操作学习，建设集教学、研发、技术于一体的开放实训基地。其次，应完善装配式建筑资金扶持政策以及相关的专项引导资金管理办法，合理布局装配式建筑产业示范基地，引导资金有效流入。对于符合各省市专项引导资金管理有关规定的装配式建筑，鼓励其向住建部门申请专项资金补助；对于符合规定的装配式建筑项目，可优先纳入省市级示范项目。再者，各级政府需要加快完善生产施工、质量检验、工程验收等方面的地方标准和规范，促进装配式建筑产业化和规模化，解决建筑项目的成本问题。

为促进装配式建筑政策执行时各主体间的高效沟通、协作，首先应考虑采用高效的建设组织模式。装配式建筑项目的建造全过程是一条完整的产业链，为方便设计、采购、施工等环节之间的沟通、协作，可鼓励在装配式建筑项目中优先采用EPC模式，解决技术与管理脱节等问题。为此，各级政府应加强对EPC模式的引导和协调，完善相关的配套政策。相关企业除了建立全过程的项目管理体系之外，还应在项目上实行项目经理负责制，落实责任，提高项目实施的效率和效益。其次，还应推动建立信息化管理平台，促进组织间有效沟通、协作。装配式建筑对项目管理流程有较高的要求，通过BIM、建筑物联网平台等信息技术的集成应用，促进信息化管理平台形成，可以帮助企业加快优化项目管理流程、加强沟通联系，实现信息集成、共享。

有针对性地整合政策执行组织体系，能够解决执行机构特点造成的各地发展不平衡、部门之间不协调等问题。为此，可考虑设置独立的机构帮助推动装配式建筑产业的发展。由于各省市对装配式建筑从项目规划、审批、施工、竣工验收等环节不尽相同，各级政府除了统一行业规范与标准外，还需在各方面协调统一，通过多部门联合，创建装配式建筑发展协会或政企联合管理机构，负责管理协调有关工作，使政策执行组织体系有效整合。同时，还可以从促进装配式建筑全产业链延伸角度，加快设计研发、方案提供、预制构件生产、装配式施工等环节全产业链的衔接与延伸，解决政策执行组织体系不稳定等问题。此外，政府还应鼓励并支持企业和相关机构开展一体化产业园区建设，改善工程项目建设各环节的利益博弈关系。

为提高装配式建筑政策的执行力，应为装配式建筑发展创造良好的社会和政治环境。其一，加大对装配式建筑的宣传力度。各级政府要广泛宣传和积极落实装配式建筑的相关政策，通过媒体宣传装配式建筑的优点，推介装配式建筑的优秀产品，提高社会公众对装配式建筑的认知度和认可度。其二，应完善政策执行的相关监管环境。为此，应健全各级政府出台的装配式建筑质量安全监管规范，对于遗漏的施工监管要点加以补充，确保规范条例现实可行；运用现有的建筑信息化平台，建立基于建筑物联网系统的监管机制，优化建筑产业化监管流程，实现监管过程的透明性和可控性，宜细化到逐个审批节点，包括招投标、施工许可、项目抽查、竣工验收等。此外，还应完善相关法律，加大对装配式建筑政策执行主体的问责力度，明确各政策执行主体的责任分工，加大对违反装配式建筑法律政策的处罚力度。

政府需正确引导相关政策执行者对装配式建筑政策的理解。通过深入了解建设单位、PC工厂、施工单位现实困境，解决装配式建筑政策的基层执行方执行政策不力的问题。为此，应给予建设单位适当扶持政策并建立合理的监管机制，对于采用装配式建设并符合建筑标准的予一定的财政奖励，促进地方的工程质量验收规程的形成，并对建设单位起到监督引导的作用；为解决PC工厂收益少、资源浪费的问题，在推进市场上预制构件标准化、模数化相关规范形成的同时，利用BIM技术推进建筑模块化设计和施工，在保障建筑项目成本控制的基础上，同时保障装配式建筑的个性化；针对施工单位，地方政府除了给予扶持政策以外，要鼓励、引导施工单位创新施工组织方式、完善质量管理体系、建立岗位责任制度、积极开展建筑工人的技术提升培训。