习近平总书记在十九大报告中明确指出:要加快完善社会主义市场经济体制, 必须要加快建立现代财政制度, 建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度, 全面实施绩效管理。深化税收制度改革, 健全地方税体系。

十八大以来, 财政被赋予了国家治理的基础和重要支柱的历史使命, 在全面深化财政体制改革, 在预算管理制度、税收征管体制、中央与地方财政事权与支出责任划分等方面取得了重大进展。2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》 (以下简称“新《预算法》”) , 为深化财税体制改革全局奠定了法律基础。与新《预算法》相配套, 国务院相继公布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发〔2014〕43号) 、《关于深化预算管理制度改革的决定》 (国发〔2014〕45号) 、《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》 (国发〔2014〕63号) 、《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》 (国发〔2014〕71号) 、《关于实行中期财政规划管理的意见》 (国发〔2015〕3号) 、2015年10月十八届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等文件, 对建立全面规范、公开透明预算制度, 完善政府预算体系, 实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理, 加强预算执行管理, 提高财政支出绩效等方面做出了规范, 基于现代财政制度建设和财政预算管理的顶层设计趋于完备。

与此同时, 十八届三中全会明确指出, 要加强中央政府宏观调控的职责和能力, 加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年以来, 全国各地在基础设施和公共服务领域大力推广和运用政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度起到了十分重要的促进意义。

截止2017年6月30日, 根据财政部全国PPP综合信息平台项目库的统计, 按照财政部相关要求审核入库项目共计13554个, 累计投资额达到16.3万亿元, 其中近三分之二的PPP项目属于政府补助类和可行性缺口补助类项目, 需要政府履行支出责任 (注:两种类型合计占入库项目总数和总投资额的63.6%和69.5%) ;另外三分之一属于使用者付费类PPP项目也需要考虑PPP项目政府承担风险 (如法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况) 带来的财政或有支出责任, 需要政府预计或有支出责任。

针对PPP项目特点和回报机制设计, 国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神, 更好地发挥财政职能作用, 在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系, 深化财税体制改革。对于PPP项目政府方有直接或间接承担财政支出的义务, 各级财政部门需要依据公共财政预算管理制度要求, 建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理, 保障政府方如约履行在PPP项目中的支出义务, 维护政府信用, 保障PPP模式作为国家重大机制、体制变革的可持续性发展, 同时, 也确保社会资本参与PPP项目, 承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作, 通过政府绩效考核后能够得到成本补偿和合理回报, 激发社会资本创新和活力, 提升公共产品服务质量和效率。本文结合PPP项目的特点和实施流程, 就PPP项目全生命周期预算管理问题进行系统阐述。

预算是对未来一定时期内收入、支出安排的预测、计划。它作为一种管理工具, 在日常生活乃至政府行政管理中被广泛采用。

财政预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划, 它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。财政预算根据《中华人民共和国预算法》做出, 是具有法律效力的文件, 预算管理的级次划分、收支范围和内容、管理职权、预算的编制、执行和决算的过程均以法规为依据, 有严格的程序和强制力。财政预算要经人民代表大会审查批准后方能公布并组织实施。预算的执行过程受法律的严格制约, 不经法定程序, 任何人无权改变预算规定的各项收支指标。

财政预算管理是现代财政体制建设的基本内容, 也是衡量一国财政管理现代化水平的重要标志之一。预算管理必须严格按《预算法》规定, 涉及预算的编报、批准、执行、调整、决算、监督管理与规划等活动, 体现国家意识, 反映政府活动范围、规模和方向, 实现预算管理的科学化、规范化、制度化和法制化, 能够提高政府公共决策的成效。根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 (财金〔2014〕76号) 、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 的通知》 (财金〔2014〕113号) 、国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 (国办发〔2015〕42号) 、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 (财金〔2016〕92号) 等相关文件规定, 对PPP项目实施预算管理是财政预算项目支出管理的一个组成部分, 是政府的一项重要职能, 规范安排PPP项目各阶段财政管理活动, 加强政府支付义务的约束和管理, 直接体现着政府的政策意向, 关系到PPP项目运作的好坏, 因而必须预先做出周密的计划和安排, 将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划, 将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理。

根据财政部财金〔2014〕113号文, PPP项目操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段, 从项目发起到项目移交阶段完成后开展项目整体绩效评价工作。而项目财政预算管理流程一般包括项目立项和项目库管理、项目预算申报审批、项目预算的实施、项目预算的调整、项目总结验收及成果管理、项目监督检查与绩效考评六个流程。

结合PPP项目实施流程和项目财政预算管理流程, 对PPP项目实施预算管理需要将防范财政、金融风险作为预算管理终极目标, 细化具体项目预算绩效目标, 建立PPP模式预算管理机制, 从项目识别、准备、建设、运营和移交等各环节植入预算管理的理念和内容 (图1) 。

按照建立全面规范、公开透明的财政预算管理制度要求, 坚持和完善PPP项目库管理和信息公开透明, 坚持PPP项目预算编制、执行、监督相互分离、相互制约的预算管理机制, 以PPP项目为载体, 以财政、金融风险管理和绩效管理为主线, 建立规范的PPP项目预算管理结构, 形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有监管 (监督检查和评价) 、监管结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程预算管理新机制, 切实优化财政资金配置, 提高PPP项目财政科学化、精细化管理水平, 防范和化解财政、金融风险, 确保政府按照PPP合同规定履行绩效考核下的政府支出责任, 促进政府与社会资本合作的顺利实施, 激发社会资本持续提高公共产品和服务质量和供给效率。

一是建立PPP项目全周期管理机制, 以PPP项目为载体打通各阶段预算管理需求, 构建贯穿立项申报、预算编审、预算执行、决算编制、预算监管和评价的PPP项目全周期管理机制。

二是构建PPP项目绩效导向的预算管理机制, 将绩效理念和绩效管理贯穿于预算管理工作的全过程, 构建PPP项目预算管理目标、绩效评价指标和评价标准体系, 为预算编制、执行和监督评价提供科学的绩效管理依据, 为实施绩效预算管理打下坚实基础。

三是规范PPP项目预算管理层级, 强化项目实施机构预算编制的科学性、规范性、系统性, 强化PPP项目收支统一纳入预算管理的硬约束。

四是建立PPP项目预算执行监控体系, 以预算监管为核心, 动态监控政府资金支出和PPP项目执行过程, 分析项目运行状态, 调控预算执行, 保证各项预算管理目标的实现。

五是建立PPP项目预算监督和评价体系, 强化绩效考核下的政府付费制度和项目信息公开。

PPP项目纳入财政预算需要满足三个条件:一是通过财政可承受能力评价且经同级人民政府审核同意PPP实施方案;二是纳入地方PPP项目开发目录;三是纳入财政部PPP综合信息平台。具体流程如图2。

根据PPP项目操作流程, 从PPP项目立项和项目库建设、到PPP项目预算申报审批、实施、调整、决算、绩效考评均需要开展预算管理工作 (具体详见图3) 。

本阶段预算管理的主要内容包括:编制或审核PPP项目财承论证报告, 将通过论证的PPP项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

法规依据:财金〔2016〕92号文第八条和财金〔2015〕21号文第五条

本阶段预算管理的主要内容包括:建立本地区PPP项目开发目录, 将“两个论证”审核通过的PPP项目列入项目开发目录库管理后, 财政支出责任纳入预算统筹安排。各地财政部门要加强PPP项目征集、筛选和信息填报入库的审查和管理, 根据项目性质及成熟度提出意见, 实时更新、定期发布PPP相关信息, 择优向财政部推荐。

法规依据:财金〔2016〕92号文第九条、财金〔2015〕21号文第28条和财金〔2015〕166号

本阶段预算管理的主要内容包括:加强采购信息披露和PPP合同审查, 经审查通过的合同作为政府履约依据。

法规依据:财金〔2016〕92号文第十五条、第十七条 (五) 、第十八条和财金〔2014〕113号文第25条规定。

本阶段预算管理的主要内容包括:财政部门需要严格履行PPP项目预算审核、汇总上报、预算执行和项目监督检查与绩效评价、预算调整审核、决算审核、项目总结验收及成果管理等工作。

法规依据:财金〔2016〕92号文第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条规定。

法规依据:《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》 (国发〔2015〕3号) 文件三、编制主体和程序相关规定。

法规依据:财金〔2016〕92号文第二十四条、第二十五条、第二十七条规定。

法规依据:财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》 (财金〔2015〕158号) 、财金〔2016〕92号文第二十六条、第二十八条规定。

本阶段预算管理的主要内容包括:

(1) 会同行业主管部门结合对项目移交方案、资产性能测试报告和实际交接资产质量和数量是否达到合同约定进行监督和审核, 对项目合作期预算资金形成资产及资金使用效益情况进行评价;

(2) 会同行业主管部门绩效开展PPP项目移交阶段绩效运行监控和PPP项目移交阶段成本检测工作, 为最后一个运营期预算资金申报、审核、下达和使用提供支撑数据。

(3) 组织开展项目整体绩效评价, 总结项目经验和不足, 持续提升PPP项目预算管理水平和资金使用效益

法规依据:财金〔2014〕113号文第三十二条和第三十五条规定。

各级财政部门需依托PPP综合信息平台, 建立PPP项目库, 做好PPP项目全生命周期信息公开工作, 保障公众知情权, 接受社会监督。

项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息, 采购文件, 采购成交结果, 不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本, 开工及竣工投运日期, 政府移交日期等。

项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

法规依据:财金〔2016〕92号文第三十六条规定

每个PPP项目从立项申报、预算编审、预算执行 (调整细化、资金拨付、会计核算) 、决算编制、预算监管和绩效评价都需要实行全程跟踪管理。列入年度预算和中长期规划的PPP项目, 需要实现PPP项目库管理与预算管理全过程的紧密链接。

财政部门需要不断完善PPP项目开发库功能, 将PPP项目入库信息、相应的预算管理目标和绩效评价指标体系嵌入项目库。预算单位在申报PPP项目预算时, 需要在政府授权职责范围和PPP项目活动的框架下编列, 预算编制中PPP项目必需从项目库中提取, 未进入项目库的PPP项目不得安排预算。此后, 随着PPP项目实施阶段的不断推进, 政府付费支出数 (年度预算安排和资金指标下达数) 将随着招标采购确定中标价 (费率) 、项目建设成本、融资成本、运营成本和绩效考核结果的逐年确认而发生动态调整, PPP项目各年预算申报、追加、调整、细化等事项也将逐年不同, PPP项目纳入PPP项目库管理系统实行全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理、能进能出、全程留痕。整个PPP项目预算管理工作也呈现动态管理的特点。

站在财政部门角度, 对应PPP项目全生命周期各阶段预算管理活动, 第三方专业咨询机构能够提供咨询服务活动如表1:

目前PPP项目预算管理政策文件出台了很多, 但是PPP模式作为创新的制度设计, 实务远远超过了政策文件的规范范围。如PPP项目涉及10年以上至30年的长周期, 与财政预算中长期规划3年的期限不匹配, 虽然同级政府对PPP项目实施方案批复和部分地方人大出具决议中都明确, 将PPP政府支出责任纳入政府中长期规划, 但是由于期限不匹配的问题, 社会投资方对政府支出责任能在未来长周期中履行仍然心存疑虑。再如目前针对PPP项目所属的19个行业、领域没有建立独立、完整的PPP项目绩效评价体系, 包括考核指标和付费办法, 不同的地区、不同的咨询机构出具的PPP实施方案、合同中相同或类似PPP项目绩效评价体系均不相同, 有的操作性不强, 无法真正实现绩效考核下的政府付费的PPP精髓, 将有重大缺陷的绩效评价结果, 作为PPP项目财政补贴、收费标准、合作期限等重要内容的参考和调整依据, 极有可能给政府和财政预算支付带来严重隐患。为此, 建议财政部门通过组织培训、案例讨论、专家评审、课题研究等方式, 加大PPP项目预算管理政策理论研究和指导性文件的出台, 解决目前预算管理实务操作中存在的问题。

目前对于PPP项目设定了每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任, 占一般公共预算支出比例应当不超过10%的额度限制, 这个10%是个预算额度总量控制数, 适用于全国各地开展的PPP项目。各级地方政府应该结合地区经济发展水平、财力状况和预算管理情况, 在PPP项目的选择方面充分考虑行业、资源的合理配置和优化组合, 即要充分关注PPP项目在本地区不同行业、领域的均衡分布, 确保各项事业协调均衡发展, 也要依据地区规划和政府重大、重点投资领域, 突出重点有保有舍, 确保项目引领、带动效应的发挥, 优先关注城镇化发展和地区经济社会发展的刚需, 把有限的额度配置到最需要的项目上, 确保地区经济社会发展满足社会公共需求。同时, 对于已经列入PPP开发目录库的项目, 要充分关注PPP项目的建设和运营效率, 要加强PPP项目成本管理, 明确成本标准, 加强项目全过程预算管理, 提升项目建设和运维管理水平, 激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共产品和服务效率的目标, 从而实现平滑预算支出、减轻财政支出压力、化解政府债务的目标。

PPP模式是国家投融资体制机制变革的重要制度设计, 也是一种创新的财政政策工具, 在PPP整个实施流程中, 财政部门担任着重要的角色, 需要全过程参与PPP项目, 履行政府授权的牵头组织、部门协调、宣传培训、项目识别筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、PPP方案和合同审核、PPP项目预算申报、执行、调整、结果审核、监管、绩效评价、资产移交监管等工作。为此, 各级财政部门要持续提升对PPP政策文件的学习, 主动配合地方政府领导参与本地区PPP工作的推进和宣传培训工作, 财政人员要加强PPP预算管理和监督的责任意识、大局意识、不负重托, 勇于担当, 推动PPP工作实现新发展、新突破, 为经济社会发展做出更大的贡献。

大部分PPP项目以政府性投资建设工程为载体, 国务院国发〔2014〕45号文件中提到要加强项目库管理, 健全项目预算审核机制。面对约三分之二的PPP项目需要政府通过预算安排投入股权资金、承担运营补贴等支出, 支付金额高达数万亿的实际情况, 财政部门面对项目实施机构上报审核 (批) 的PPP实施方案、预算申报文件等, 如何出具审核 (批) 意见, 需要启动财政投资评审机制, 为其提供技术性支撑依据。目前, 四川、湖北等地财政部门已经委托所属财政评审中心开展了PPP模式下财政投资评审工作, 建议针对PPP项目对财政预算管理带来的新的挑战与风险, 考虑建立PPP项目财政投资评审体制, 创新财政投资评审办法, 以确保PPP项目财政投资和补贴 (助) 资金安排、使用合理、合规、效益为目的, 为PPP项目财政预算管理保驾护航。

财政部财金〔2014〕113号文第四条规定“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则, 以制度创新、合作契约精神, 加强与政府相关部门的协调, 积极发挥第三方专业机构作用, 全面统筹政府和社会资本合作管理工作。”鉴于PPP项目投资规模大、建设运营周期长、涉及利益相关主体多、专业技术性强、专业领域广、风险大等特点, 各级财政部门在承担PPP项目全生命周期预算管理工作中, 可以通过政府购买服务方式, 招选具有PPP咨询经验并熟悉财政预算评审、绩效评价等业务能力突出的第三方咨询机构, 借助其专业技术优势, 协助财政部门开展PPP项目全过程预算管理工作。通过委托第三方咨询机构开展全过程的预算管理咨询服务, 为PPP项目投资决策、采购招标、施工过程管控、成本 (建设成本、融资成本、运营成本) 确认、项目支出预算评审、绩效评价等方面提供专业技术意见, 确保财政部门审核 (批) 结论有据可依, 最大限度地规避财政风险, 实现PPP项目预算管理和绩效目标。