国务院于2004年颁布了《安全生产许可证条例》 (国务院令第397号) , 规定对五类高危行业, 即矿山企业、危险化学品、建筑施工企业和烟花爆竹、民用爆破器材生产的企业实行安全生产许可制度。建筑业作为五类高危行业之一, 被国家纳入实施安全生产许可的范围。为在建筑施工领域推行安全生产许可制度, 住建部接连颁布了一系列部门规章及规范性文件, 详细规定了建筑施工企业安全生产许可证的申请、审核、颁发及监督管理等方面, 构建了较为完备的建筑施工企业安全生产许可制度体系, 促进了我国建筑施工安全生产的不断好转。但是, 随着我国工程建设领域改革发展的不断深化, 再加上《安全生产法》、《建筑法》等相关法律法规的相继修订, 建筑施工企业安全生产许可制度在实践中逐渐暴露出许多问题, 当初的一些管理规定与目前的建筑施工安全生产实际已经不相适应, 一定程度上影响了建行业的持续健康发展。2016年12月19日, 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布, 再次明确指出“坚持源头防范, 严格安全生产市场准入”、“严格高危行业领域安全准入条件”的具体要求, 显示出国家对全生产许可制度的高度重视。在新形势下, 对于建筑施工企业安全生产许可制度暴露出的问题, 政府主管部门和广大建筑施工企业纷纷呼吁尽快改革创新, 以便更好地发挥安全生产许可制度在预防建筑施工事故方面的重要作用。

加强建筑施工安全监督管理的重要举措之一就是实施安全生产许可证管理。该制度实施以来, 对于建筑施工企业安全生产投入的加大, 建筑施工项目及企业安全生产条件的完善, 安全生产管理水平的提高, 建筑施工生产安全事故的防范起到了重要作用。

一是通过严把准入关, 从源头上确保企业安全生产能力。企业安全生产的实现, 必须具有足够的安全投入、完备的安全生产责任制度、专业的安全管理机构和管理人员等安全生产条件。实施建筑施工企业安全生产许可, 对上述条件事前审批, 严格把关, 能将不具备安全生产能力的企业杜绝在建筑市场之外。

二是通过加强动态监管, 推动企业严抓安全生产能力建设。企业取证后, 通过事中监管加强核查安全生产条件, 并把企业及所承建项目安全生产标准化考评结果作为安全生产许可证延期审查的重要凭据, 能有效督促企业始终高度重视安全生产能力建设, 保持和改善安全生产条件。

三是通过加大惩戒力度, 切实防止和减少生产安全事故。企业所承建项目发生生产安全事故, 表明企业对项目的安全管理不到位, 已不满足基本的安全生产条件, 对此强化事后惩戒, 采取暂扣、吊销安全生产许可证等处罚措施, 将不具备安全生产能力的企业暂时清出市场, 促使企业切实强化管理, 防止发生事故。

建筑行业的最大特点之一就是企业和施工现场分离, 即建筑施工企业承接的项目不一定是企业所在地, 这个特点是建行业与其他行业最大的不同, 也是导致建筑施工安全生产许可制度在实践中暴露出诸多问题的症结所在。同时, 建筑业参与工程建设的责任主体众多, 管理关系繁复;建筑业不像工业企业那样能够自主地组织生产, 而是根据用户需求, 主要以承包和发包形式来组织生产。

上述建筑业自身特点决定了其安全生产许可制度与其他高危行业的不同。

建筑行业的施工现场是建筑施工企业的生产场所, 是建筑安全高风险的来源地, 而建筑行业安全生产许可证的发放对象为建筑施工企业, 没有按施工项目发放, 这也是建筑行业区别于其他高危行业安全生产许可制度的体现。《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》明确了取证需满足的12项安全生产条件, 但这12项安全生产条件侧重于施工企业层面, 而对项目现场的安全生产条件未予以考虑。施工企业只要提交的书面材料合格即可获得安全生产许可证, 并不能科学、客观地反映施工企业尤其是直接从事施工生产的分包企业安全生产状态。

发生生产安全事故后暂扣或吊销企业安全生产许可证的处罚措施是当前行业内关注的焦点。一个工程项目发生了事故, 整个企业所有工程项目必须停工。暂扣或吊销安全生产许可证对于企业尤其是一些大型企业的影响很大, 大型企业承建的工程项目规模大、数量多, 项目可能遍布全国各地, 如果企业因其中一个项目出现问题被扣证, 在此期间就不能参加招投标活动和承揽新业务, 将严重影响企业生产经营活动, 对企业影响极大。

建筑施工生产具有动态性等特性, 建筑施工企业取证后常常会忽视管理, 出现不符合安全生产条件的情况。而相关部门只是依靠《施工企业安全生产评价标准》 (JGJ/T77-2010) 或资料核查进行监督检查, 没有实时检查安全生产条件, 无法掌握安全生产条件的实际状况。同时, 由于建筑行业的特性, 发证地和承接的工程往往不在同一个区域, 在实际操作中, 对跨省市施工企业的违规处罚不能及时查处, 导致对本地和非本地企业监管方式和结果的不一致。

《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》规定:在涉及铁路、水利、交通等有关专业工程的安全生产许可证的审查时, 可以询问铁路、水利、交通等专业部门的意见。虽然名义上对安全生产许可的对象和发放范围进行了明确规定, 然而实质上住房和城乡建设主管部门则只负责房屋建筑和市政工程部分, 大都是最终环节的形式审批, 真正起决定作用的往往是专业建设部门的初审。作为统一颁发安全生产许可证主体的建设主管部门也难以掌握专业工程项目的安全生产条件变化情况, 致使“谁发证、谁监管、谁负责”成为空话。

该观点认为:建筑施工生产安全事故发生在项目上而不是企业内部, 因此, 安全生产许可不适宜在建筑施工企业层面实施。本文认为, 此观点过于武断不可取, 主要原因如下:

首先, 尽管事故大多发生在项目上, 但事故致因理论和建筑施工安全管理的许多研究结果说明, 企业安全责任不到位是造成项目安全管理混乱的直接原因, 项目安全管理水平的好坏很大程度上是由企业安全管理和安全文化水平所决定的。因此, 必须牢牢掌握企业这个核心, 加强落实企业安全生产主体责任, 这一构想完全准确, 不能动摇。

其次, 现阶段建筑企业安全生产许可出现的问题, 主要是随着我国建筑业的迅速发展, 历经13年之久的安全生产许可制度没有适应这种形势发展的要求, 并不是这项行政许可制度本身出现了问题。对于这项制度, 需要政府部门系统梳理分析, 及时调整不合理之处。

最后, 建筑施工企业实施安全许可是《安全生产许可证条例》的规定, 如果取消, 势必与上位法发生冲突。因此, 在《安全生产许可证条例》尚未修订的前提下, 贸然取消此项制度是不符合法律要求的。

该观点认为:施工现场是建筑施工企业的生产场所, 安全生产许可制度不能落实到项目上, 这既不符合建筑行业生产的特点, 也不能有效控制风险。因此, 建议将安全生产许可证按企业发放调整为按项目发放。本文认为此观点操作力不强, 主要原因如下:

首先, 不利于企业安全责任的落实。企业是生产的主体, 只有企业真正重视安全, 才能从根本上确保项目安全生产。若按项目发证, 仅针对发生事故的项目扣证, 虽能够解决影响其他项目施工和企业招投标的问题, 但对企业没有事前审批和事中事后惩戒, 会严重削弱企业对安全生产的重视, 导致企业对项目安全管理的放松乃至失控。

其次, 与现存的项目施工许可制度重复。按照《建设工程施工许可管理办法》, 项目安全生产条件审查合格后才能颁发施工许可证。因此, 没有必要针对项目另设安全生产许可。

最后, 大大增加政府主管部门和企业负担。按项目发证, 安全生产许可证的数量将呈几何级增加, 给企业带来很大负担;也需要相关主管部门投入大量人力物力, 在当前各地建筑施工安全监管资源普遍不足的情况下, 将极大地影响监管效率。

该观点认为:建筑施工企业具有不同的资质等级, 其承接任务量、工程难度和规模的差异也很大, 事故发生的概率也是极其不同的。如果发生事故后一律扣证, 企业不能参加招投标等活动, 对大型企业影响极大。对此观点, 本文认为合理性欠缺。虽然产值高、规模大的大型企业承接的项目遍布全国各地, 因其中一个项目出现问题被吊扣证, 确实会给企业造成巨大损失, 但如果从法律层面对大小企业区分处罚, 对小企业来说同样有失公允。另外, 惩罚和奖励并存, 大型企业承接的项目多、难度大, 相应的取得的成效和奖励也比小型企业大, 如文明工地的评定、其他奖励等, 这是小企业不能达到的。因此, 从辩证的观点来看, 对于大小企业的处罚规定是公平的、科学的, 不应该区别对待。

安全生产许可制度的核心就是安全生产条件, 安全生产条件贯穿制度始终, 取证需要符合安全生产条件。针对安全生产条件的问题, 建议紧密结合建筑业特点, 界定企业对施工项目安全生产有绝对影响的风险控制因素。建议在原有12条安全生产条件的基础上, 增设或修改以下条款, 以此规定企业所满足的安全生产条件:

(1) 建立安全生产隐患排查制度和安全生产标准化自评管理制度;

(2) 依法参加工伤保险, 为从业人员缴纳保险费;企业依法投保安全生产责任险;

(3) 建立危险性较大的分部分项工程安全管理制度及对专项方案的审批制度。

鉴于安全生产标准化自评管理制度作为安全生产条件, 建议结合《关于开展建筑施工安全生产标准化考评工作的指导意见》 (建办质〔2013〕11号) 、《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》 (建质〔2014〕111号) 等, 将安全生产标准化考评结果作为安全生产许可证延期审查的依据, 如图1。

对发生事故后的企业进行处罚是政府安全监管的重要职能之一, 也是安全生产许可证管理的主要内容, 除了彰显公平正义之外, 主要目的还是通过对违法违规企业的处罚起到威慑作用, 进而达到事故预防的目的。基于这样的原则, 针对暂扣安全生产许可证这一焦点问题, 本文认为可给建筑施工企业一次“缓冲”机会, 即:建筑施工企业一年内第一次发生一般事故的, 先在省级区域内扣证, 其他区域照常招投标活动;一年内再次发生一般事故或第一次发生较大及以上事故的, 在全国范围扣证。

颁发安全生产许可证只是实施安全生产许可的一部分, 加强事中事后监管更为重要, 坚持对企业安全生产进行动态监管, 建议采取如下措施:

对企业日常安全生产条件采取“三随机”的督查方式进行检查;实施安全生产监督举报制度, 重点督查被举报的企业;重点核查发生生产安全事故的企业。

严格惩处不具备安全生产条件的企业, 推动企业自觉改善安全生产条件;对安全生产条件保持较好的企业进行相应的表彰奖励, 激励企业自主完善安全生产条件。

对不满足安全生产条件或发生事故的企业, 暂扣或吊销安全生产许可证, 直至清出建筑市场等严厉处置, 切实将安全生产许可证的动态管理与施工现场达标情况、企业安全生产条件、事故状况等相关联。

对于建筑施工企业安全生产许可证发放范围太过广泛的问题, 建议将发放范围调整为房屋建筑和市政工程领域。而对于有关专业工程, 如交通、水利、铁路等, 则由各自的专业建设部门制定专用法规标准颁发安全生产许可证, 并进行监督管理。当然, 这样的调整需要在修订《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等上位法的前提下得以实现, 因此, 建议尽快完成《建筑法》等上位法的修订。

建筑施工企业安全生产许可证管理信息系统的启动, 能够实时查询安全生产许可证的相关情况, 有利于安全生产许可证的管理。为进一步强化安全生产许可证的管理, 建议将安全生产标准化考评结果纳入此系统, 并作为市场行为评估、绩效考察、推优评先等重要参考依据;同时, 将该系统与市场诚信行为挂钩, 在安全生产信用档案中记录安全生产许可证暂扣处罚等, 并实行黑名单制度, 接受有关部门和社会群众的监督。

安全生产社会化服务机构是社会主义市场经济条件下参与和推进安全生产工作的重要力量, 对新形势下提高我国安全生产整体水平具有重要作用。在目前建筑施工安全监管资源普遍不足的情况下, 可以采取政府购买服务的方式, 委托综合专业服务能力、业绩突出、信誉良好的第三方专业机构, 依据《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》、《建筑施工安全生产标准化考评暂行办法》等规定, 开展安全生产条件审查、安全标准化考评工作, 并将评价结果作为建设主管部门对安全生产许可证管理的依据。