雄安新区自2017年4月设立以来, 受到了社会各界的广泛关注。中共中央、国务院对雄安新区的建设, 突出强调了“高起点、高标准开发建设”、“国际一流”的绿色智慧新城的任务要求, 而且是“要构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市”。如何避免“大城市病”, 如何不陷入“高碳锁定”, 是雄安新区规划建设时必须思考的问题。雄安新区设立以来, 许多学者对如何建设雄安新区进行了解读, 主要关注的领域为雄安新区设立的现实逻辑、功能定位、非首都功能的疏解与承接、如何与京津冀协同、文化资源的保护与传承、国际经验借鉴、创新体系建设等领域。然而, 关于雄安新区如何实现低碳发展, 鲜见文献研究。本文就雄安新区低碳发展策略作简要论述。

雄安新区位于河北省保定市, 由雄县、安新县和容城县 (以下简称“雄安三县”) 组成, 三县行政区划总面积为1552.2平方公里, 雄安新区远期控制面积将为2000平方公里, 与深圳特区和滨海新区相当。在能源消费及CO₂排放方面, 雄安三县的能源结构单一, 碳排放水平总体较低。以2015年为例, 雄安三县的工业能源消费总量仅为93.20万吨标准煤, 结构上以原煤、焦炭为主, 原煤占能源总消费量的67%, 焦炭占能源消费总量的15%。2015年雄安新区能源相关CO₂排放量约为128万吨, 其中煤炭燃烧占主导位置;万元GDP二氧化碳为0.6吨/万元。2015年雄县、容城县、安新县能源相关CO₂人均排放为1.18吨/人, 显著低于保定市同期1.93吨/人的水平, 也低于“中国达峰先锋城市”中的最低水平。

雄安新区的设立, 有其深厚的时代背景和深远的战略意图。从国际方面来看, 自2008年金融危机以来, 世界经济增长乏力, 正在经历新旧动能转换的换挡器, 以智能制造、互联网+、数字经济、共享经济为代表的新产业、新业态、新模式正在孕育成长新一轮的产业业革命, 创新成为引领发展的第一动力。全球气候变化是影响人类可持续发展的最大挑战, 随着《巴黎协定》、《2030年可持续发展议程》等全球性公约的达成和落实, 越来越多的国家开始追求创新、协调、绿色、开放、共享的可持续发展之路。世界主要发达国家和新兴经济体开始向绿色发展转型, 绿色发展成为综合国力和国际竞争的新优势。从国内方面来看, 改革开放以来, 由于经济发展方式具有“路径依赖”的特征, 中国传统的城镇化过程高碳特征明显, 多数城市陷入“高碳锁定”, 经济转型升级缓慢, 资源环境约束趋紧。为落实应对气候变化的相关决议, 探索可推广、可复制的城市低碳转型模式和经验, 中国自2010年就开始试点低碳城市, 目前已经启动三批87个城市和省区试点。然而真正意义的低碳新城, 中国没有出现过, 国际上目前也没有建成。“十八大”以来, 随着中国经济发展进入新常态, 创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念已经成为引领中国在“十三五”及今后实现可持续发展必须坚持的理念。而雄安新区作为落实新发展理念的国家级新区, 探索其低碳发展的路径不仅是雄安新区“建设绿色生态宜居新城区”的基本要求, 对国内外新型城镇化区域的低碳转型有更为深远的借鉴意义。

深圳特区、浦东新区和滨海新区是中国成立时间较早、中央支持力度最大、建设实践最为丰富的三个国家级新区。为打破资源、环境约束的瓶颈, 避免经济陷入不可持续增长的困境, 在经济高速发展的同时, 深圳特区、浦东新区和滨海新区也在全国率先探索经济低碳转型的路径, 为全国其他地区提供了可以推广示范的经验。

自2010年起, 深圳市作为国家首批低碳试点城市和碳排放权交易试点城市, 充分发挥经济特区先行先试的优势, 在全国率先建立地方低碳发展的政策法规体系。通过政策机制创新, 深圳市在碳交易机制、新能源汽车推广、绿色建筑标准推广、资源性产品价格机制、低碳产品标识和认证制度、绿色生活方式推广、生态文明建设考核等方面进行了大胆实践, 使绿色低碳成为深圳市的新特质。

深圳围绕低碳试点工作方案的要求, 能源结构不断优化, 万元GDP能耗从2010年的0.494吨标准煤下降到2015年的0.392吨标准煤, 在全国大中城市中处于领先水平;万元GDP二氧化碳排放量从2010年0.95吨下降到2015年的0.66吨, 处于全国大城市最低水平, 累计下降率超过21%。深圳市的空气质量在全国千万人口特大城市排名第一, “深圳蓝”已成为靓丽名牌。

国际合作也是深圳市的经验。深圳市重视加强同C40、ECLEI、WWF等低碳城市网络及国际社会组织的合作, 不仅汇集了国际一流的低碳规划理念和建设技术, 还扩大了自身的国际影响力。深圳国际低碳城作为国际合作的产物, 通过高标准的低碳改造, 已经逐步成为新兴的绿色低碳的发展实验区, 成为深圳践行绿色低碳发展的样本区, 在2014年获得保尔森基金会“可持续发展规划项目奖”, 绿色低碳发展经验的可复制性和可推广性得到国际认可。作为C40的会员城市, 深圳市还因新能源汽车应用推广的成功, 于2014年荣获“C40&西门子城市气候领袖奖”中的“全球城市交通领袖奖”。

然而, 深圳市在低碳发展方面也走过弯路。深圳自1979年特区设立以来, 经济增长迅速, 到2015年GDP已经达到1.75万亿元, 年均增幅达23.0% (见图1) , 创造了经济发展的“深圳速度”。由于改革开放以来, 深圳市主要靠“三来一补” (来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易) 的经济发展模式, 承接了大量发达国家低端产业的转移, 也造成了人口、资源和环境的危机。自上世纪90年代开始, 深圳就遭受空气污染的困扰, 到2004年灰霾天达到最高点187天。2005年以来, 深圳市面临的“四个难以为继” (土地和空间资源难以为继, 能源、水资源短缺、人口和环境承载力透支) 的问题日益突出。深圳市采用创新驱动发展战略, 加快产业结构和能源结构的优化升级。到2015年, 深圳市产业低碳化特征明显, 主要体现为三点:一是低碳型新兴产业快速增长, 2016年新兴产业对GDP增长贡献率提高至53%左右;二是现代服务业发展迅速, 现代服务业占服务业比重提高至70%以上。三是传统产业低碳化转型持续加快。

浦东新区的设立与上海市自身城市问题的解决有关。20世纪80年代末, 上海市面临着人口密度过大, 经济发展缓慢, 产业国际竞争力不强的现实问题, 迫切需要通过开发开放吸引外资, 形成新的“增长极”, 开发浦东就成了战略选择。20世纪90年代, 浦东新区通过一系列的综合政策、税收优惠政策、贸易政策、金融政策和外汇管理政策等, 打造了一个“反磁力中心”, 为浦东新区吸引海内外投资、园区建设、产业发展、吸引人才落户、鼓励研发创新、打造国际贸易中心和国际金融中心奠定了重要的制度基础。浦东新区实现了经济的快速增长, 自1993年正式建制以来, GDP年均增幅达到15.6%, 2015年GDP为7898.35亿元, 为1993年的21.21倍 (见图1) 。在经济快速增长的同时, 浦东新区也面临着污染加重的问题。浦东新区通过严格产业准入, 加速服务业集聚和总部经济建设, 引导金融业和信息传输和软件服务业及批发和零售业发展壮大, 工业的生产总值在2011年达到峰值, 之后逐渐下降, 为第三产业发展腾出了更多的空间。

在低碳发展方面, 2011年上海市正式启动低碳发展实践区试点工作, 其中浦东临港地区 (产业区和主城区) 入选试点区域。根据2013年发布的《临港地区中长期发展规划》, 临港地区要建设“绿色能源利用试验区”、“新能源交通运行试验区”、“低碳环保居住试验区”等低碳示范区。目前, 临港新城在太阳能建筑、风能利用、海洋能利用等方面, 已经有了一些实践。此外, 2013年浦东的上海金桥经济技术开发区入围全国首批低碳工业园区试点, 作为上海市规模最大的先进制造基地之一, 在企业全过程低碳管理、服务型产业转型、园区低碳文化创建等方面, 已经形成了可以复制推广的经验。

然而, 由于浦东在起步阶段规划理念未考虑低碳发展, 城市功能布局并不合理。以临港地区为例, 作为上海市高端装备制造基地, 临港在2002年开始建设的过程中面临的低碳发展挑战很多, 比如产城分离, 工业化导致工业用能增加、人气不足、新城建设过程中对野生动物保护不足、货物吞吐量增加导致交通用能增加等。考虑到成本收益, 后期的低碳发展实践更多地从既有建筑节能改造、中心城区低碳改造, 低碳产业区和低碳城区的产城融合等措施来进行, 对温室气体减排的贡献力度有限。浦东高桥石化基地位于浦东新区南塘高桥港, 尽管建设初期浦东新区还未设立, 但随着城区建设的迅速发展, 那里的一些化工、印染、电镀、制药、热处理等企业被城镇包围, 出现了“城围石化”的现象, 环境风险高, 公众意见大, 而企业的搬迁改造费用也很高。

滨海新区设立于1994年, 经过二十多年的建设, 已经从昔日的废弃盐田、盐碱荒地和湿地变成了中国的高端制造业基地。以2015年不变价计算, 自1997年以来, 滨海新区GDP年均增幅达到18.90% (见图1) , 到2016年滨海新区GDP已经达到10002.31亿元 (当年价) 。

工业是滨海新区的强势和特色产业, “十二五”期间, 滨海新区工业增加值年均增长19.9%, 形成了以石油化工、黑色金属冶炼、汽车制造、计算机通信技术为主体的四大千亿产值产业集群, 以航空航天、信息技术、智能装备制造业、新能源与节能环保业为代表的高端高质高新的先进制造业基地初步形成。

滨海新区由于自然禀赋和地理位置的限制, 缺少淡水, 土地资源稀缺, 因而发展高端制造业必须走低碳、循环、绿色园区模式。天津滨海新区在低碳发展方面, 结合自身特点, 积极争取国家政策支持, 在产业共生模式、污水回用、绿色建筑推广、智能电网综合示范、产城融合、绿色智能交通等方面, 为新城新区建设提供了宝贵的经验 (详见表1) 。

然而应该看到, 滨海新区在建设阶段过度依赖于制造业, 导致污染物排放居高不下, 雾霾治理进展较慢, 而且治理成本高。2015年滨海新区的SO₂排放量和NO_X排放量分别为64286吨和66356吨, 分别占天津市总排放量的34.58%和26.89%, 是天津市大气污染物的重要来源。滨海新区目前仍处于工业化中期阶段, 2015年第二产业对GDP的贡献为62.5%。“十一五”时期, 滨海新区开工建设了百万吨乙烯和千万吨炼油项目, 重化工业是传统的高耗能和高污染排放产业, 尽管为园区贡献了大量GDP, 但也导致滨海新区的产业低碳化转型相对缓慢。2013年发布的《天津市清新空气行动方案》明确要求推动滨海新区的天津渤天化工和天津大沽化工股份有限公司搬迁改造, 2017年完成全部石油炼制企业脱硫改造。尽管天津市自2012年开始PM2.5年均值已经从105逐年降低到2016年的69, 然而脱硫、脱硝和企业搬迁改造等治理成本也是高昂的。

从深圳特区、浦东新区和滨海新区的发展实践来看, 国家级新区设立之后, 往往会极大地带动当地经济的增长, 从而经历一个人口不断积聚、产业结构逐渐优化、创新实力逐渐增强、低碳发展水平逐渐提高的过程 (见表2) 。深圳特区从一个缺乏教育资源和人力资本的小渔村, 逐步打造成全球重要的科技、产业创新中心, 而浦东新区则从上海市的城郊荒滩逐渐成为国际化的金融中心, 滨海新区则由废弃盐田和湿地正在成为高端高质高新的先进制造业基地。考虑到三个城市的低碳建设是随着中国2010年的低碳城市试点开始之后, 在原有城市建设过程中逐步展开的, 因此, 高碳的路径依赖效应依然明显。综合三个新城新区的低碳发展实践, 改革创新、高端定位、积极试点示范、绿色发展是其共有特点, 也是值得雄安新区学习的经验。同时, 雄安新区在建设过程中, 应该吸取三个地区的转型教训, 坚持低碳引领, 明确功能定位, 超前规划, 减少转型的“阵痛”。

目前, 由于雄安三县经济发展水平落后于全国平均水平, 产业结构比较单一, 仍处于工业化初期、城镇化中期, 高新科技产业发展滞后;从而导致雄安三县的万元GDP碳排放水平和人均碳排放水平均处于较低的水平, 然而这只是一种低发展水平下的低碳。从深圳、浦东和滨海三个国家级新区的发展历程可以推测, 雄安新区未来经济的发展必然快速追平全国水平, 达到当今国际发达国家水平。

雄安三县的能源结构高碳化特征明显, 未来的发展必须要实现碳排放的“脱钩”, 才能确保雄安新区在很低的碳排放水平下维持一个高水平的经济发展。深圳特区、浦东新区和滨海新区起步阶段所处的时代背景不同, 面临的低碳建设的难题不同, 采取的低碳发展战略也各有特色, 考虑到雄安新区新的历史定位、新的时代背景、新的现实问题, 雄安新区未来的低碳发展应该从顶层设计、产业体系、交通运输布局、社区规划、清洁能源推广、生态农业等方面着手, 确保雄安新区“低碳绿色新城”目标的实现。

总结深圳、天津滨海、上海浦东在低碳发展制度创新方面的实践, 雄安新区要从顶层设计层面, 尽快出台雄安新区碳排放管理相关法规, 为雄安新区低碳发展制定相关规划。另外, 尽快开展碳预算管理试点, “以碳定人定产”, 明确雄安新区未来碳排放峰值及低碳发展路径, 构建温室气体报送平台, 开展碳排放考核评价管理, 尽快落实碳排放交易制度, 从而构建从规划建设到运营管理全过程完善的温室气体排放管理体系。

目前雄安新区所辖的三县, 仍处于工业化的初级阶段, 人均GDP水平与经济发展速度明显均低于全国, 产业存量结构低端化情况严重。北京市非首都功能的疏解, 主要疏解产业为教育、医疗、文化、科技、物流等产业, 以及国企总部、科研院所等机构部门。雄安新区是要充分利用后发优势, 结合本地特色, 发展高端高新、科技产业园, 承接北京疏解的非首都功能产业。通过发展第三代产业园, 将“生态优先, 绿色发展”理念融入到产业园区建设全过程, 将低碳环保作为产业园区建设的指导原则和衡量标准, 推动产业的绿色转型, 从而打破经济发展的“高碳锁定”。

考虑到雄安新区是“平地起新城”的建设特点, 应该在建设之初就推广街区制社区。通过创新城市治安管理系统, 建立主干道围合、中小街道分割、路网密度较高、公共交通完善、公共服务设施就近配套的开放街区。同时, 顺应共享经济发展潮流, 在中心城区规划人行步道, 发展构建以共享单车、轨道交通和公共交通为主的低碳友好型交通体系, 降低出行时间, 减少对小汽车的依赖。在与周边城市连接方面, 合理布局高铁站、机场、公共汽车站, 形成互联互通的交通换乘网络。在白洋淀地区, 要推广低碳水上交通, 如保留传统的木船, 在快艇和运输船中推广使用氢燃料电池和零碳能源。

雄安新区的能源转型是实现“绿色智慧新城”的必然选择。雄安新区作为国家“禁煤区”建设的试点, 为清洁能源的推广使用提供了现实条件。要结合雄安新区地热资源丰富的优势, 探索“地热代煤”在居民供暖、发电等领域的推广、普及的新模式, 减少对煤炭的消费。要结合雄安新区油气资源丰富的优势, 推广适合雄安新区的“煤改气”, 尽快减少居民对散煤的消费。结合雄安新区“平地起新城”的建设模式, 打造绿色智能电网, 推广分布式光伏在可再生能源建筑中的应用, 加快构建绿色、低碳的产业园区和社区。结合雄安新区构建快捷高效的交通网的目标, 探索氢能电池、生物柴油等可再生能源在交通工具中的推广应用。结合雄安产业发展特点和城镇化现状, 加快推广秸秆、生活垃圾等固体废弃物在发电、供热等领域的使用。

水资源供给和湿地生态保护是影响雄安新区可持续发展的重要条件之一。雄安新区尽管依托白洋淀, 但农业在经济中所占规模大, 农业现代化程度并不高, 地下水资源超采严重, 再加上本地地表水较少, 水资源供应是一个严峻的问题。因此, 雄安新区发展模式必须为节水与环境友好型模式。雄安新区要吸取浦东新区和滨海新区在新区生态建设中的经验教训, 依托白洋淀生态优势, 采用最严格的水资源管理模式, “以水定城定产”, 划定生态红线, 调整农业种植结构、增加生态用地比重, 打造高端生态农业示范区。

雄安新区作为国家重点建设的新区, 低碳发展具有重要战略意义。回顾深圳特区、浦东新区和滨海新区的建设历程, 本文发现了三地低碳发展的特征、经验和教训:

第一, 深圳特区率先在地方建立低碳发展的政策法规机制, 大胆探索低碳转型的路径。

第二, 浦东新区通过打造金融中心和总部基地, 成功实现产业的低碳化转型。

第三, 滨海新区通过发展第三代产业园区, 探索出高碳产业低碳转型的路径。

展望未来, 雄安新区要传承深圳、浦东和滨海改革创新、科技驱动、积极试点示范的精神, 秉持“生态优先, 绿色发展”的理念, 完善低碳发展的体制机制, 高端定位、科学规划, 在政策法规、产业转型、城市规划、能源转型、水资源管理等领域创新实践, 建造新时代的国家级低碳新区。