PPP项目投资大、合同期较长、运营环境中不确定的风险因素较多,无论政府部门是复合的还是独立的,无论是国外PPP项目还是国内PPP项目都有可能发生项目无法按期开始运营的现象,如英法海峡隧道项目和汉口北垃圾焚烧发电厂项目。究其原因,政府不是万能的,总会发生因自身或第三方的不可控因素导致项目无法按期开始运营,导致提供公共品的开始时间拖延,势必导致社会资本的利益受损及削弱政府的公众形象。

实践中,阻碍PPP项目按计划开始运行的因素众多。根据156号文,导致其无法按期开始运营的政府方原因包括“政府方违约以及在PPP项目合同中约定的由政府方承担的风险,例如政治不可抗力等”。其中政府方违约原因可分为恶意违约和不得不违约两种,前者指政府故意不按合同约定履约,如汤逊湖污水处理厂项目;后者是源于政府前期的决策失误,若履行合同,政府将承担巨额损失,如廉江中法供水厂项目。相关学者就政府方应承担的风险已做了大量研究,在开始运营前能直接影响项目的政府方风险均有可能导致无法按期开始运营,如配套基础设施缺乏、土地获取、政局不稳、政策变化、法律变更、项目审批延误、政府决策效率低。由156号文附件《PPP项目合同指南(试行)》(财金[2014]156号)和《城市污水处理特许经营协议(示范文本)》(GF-2006-2504)相关条款可知,因政府方原因无法按期开始运营的赔偿方式有三种,即延长工期和赔偿额外费用、延长特许运营期、视为已开始运营(采用政府付费机制的PPP项目)。而实践中,PPP合同的相关规定不甚明确,且多数仅表示可以顺延工期,却未涉及费用赔偿,合同条款不够细致使PPP项目的执行充满不确定性,容易引起公私双方的纠纷。但对于PPP项目而言,政府和社会资本的关系质量是其成功的决定性因素,若双方因此产生纠纷将不利于PPP项目的成功。有鉴于此,本文将对因政府方原因导致PPP项目无法开始按期开始运营的赔偿问题进行研究。

全国PPP综合信息平台项目管理库2019年一季度报统计数据显示:市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发等行业的PPP项目最常用的运作方式即BOT,BOT模式下公私双方的交易全过程可划分为建设、试运行(或有)、特许经营、移交,故导致项目无法按期开始运营的政府方原因可能发生在建设期,也可能发生在按期竣工之后、开始运营之前的时点或者时段(即试运行阶段),据此,本文将研究问题分解为:

(1)因政府方原因使项目无法按期竣工导致的无法按期开始运营;

(2)项目已按期竣工但因政府方原因无法按期开始运营。

PPP项目无法按期竣工与一般工程项目的工期延误比较类似,因政府方原因导致PPP项目不能按照约定的日期竣工,即发生了因政府方原因产生的工期延误。建筑工程承发包模式将工期延误依据延误责任划分为:①不可原谅的工期延误,由承包商原因造成,工期和经济方面均得不到补偿;②可原谅且应予补偿的工期延误,因业主原因所引起,承包商可以延长工期,并获得经济补偿;③可原谅但不予补偿的工期延误,因客观原因所引起,仅能得到工期补偿。据此,因政府方原因导致PPP项目无法按期竣工为可原谅且可补偿的延误,项目公司有权获得工期和经济补偿。

156号文将PPP项目的合作期限分为两种:①设置独立的建设期和运营期,无法按期开始运营虽不会对运营收益产生影响,但工期延误会使建设费用和融资费用增加,若项目公司为开始运营做了相关准备,可能还会产生额外的运营维护费用;②将建设期和运营期打包成一个固定的期限,项目无法按期开始运营就意味着建设期延长,相应地运营期会缩短,造成PPP项目收益减少。目前,我国实践中一般采用固定合作期限。

综上,因政府方原因导致项目无法按期竣工会使项目公司的建设工期增长、建设成本增加、融资费用增加,运营维护费用增加(或有),运营期收益减少。

已竣工却因政府方原因导致PPP项目无法按期运营会产生如下影响:

其是在项目建设前期完成的,资金会在建设期不断地投入,在开始运营获得收益后还款,故一旦发生延误事件导致项目无法按期开始运营,资金被占用的时间就会延长,从而增加融资费用;

根据156号文,PPP项目是否建立项目公司取决于社会资本,但实践中出于以有限追索实现风险隔离和项目融资的目的,设立项目公司是大多数社会资本的选择。为了PPP项目的顺利建设和成功运营,一般在即将竣工的时候项目公司就会为开始运营做准备,如提前招纳并培训员工、采购一些运营设备等,因此,一旦项目无法按期开始运营时,就会产生上述前期准备费用,即增加项目公司的运营维护成本;

当PPP项目的合作期限为打包固定式时,即使项目已按期竣工,在后面任一阶段发生延误也会使PPP项目的运营期减少,从而使项目的运营收益减少。

综上,因政府方原因导致PPP项目无法按期竣工时会使PPP项目的融资费用增加、运营维护成本增加、运营期的收益减少。其中,融资费用增加、运营期收益减少为共有赔偿。

本文分别就因政府方原因导致的无法按期竣工、已按期竣工但PPP项目无法按期运营两种情况所共有的赔偿内容及其他赔偿内容的确定、计算展开讨论。

建设PPP项目所需的资金来自于两部分,即自有资本金和债务性资金。根据《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)第2条规定,自有资金本不属于债务也不计取利息,而是由其享有所有者权益,通过获得建设和运营项目可得到的回报率来收回。而债务性资金一般是需要计取利息,在项目开始运营后,按期偿还本金和利息。目前PPP项目的融资方式主要有银行贷款、发行债券等方式,但使用最普遍的还是银行贷款。针对以上两种融资来源的资金,均可以运用如下公式计算延误期间增加的融资费用:

F=P(1+i)ⁿ

其中,P为投入资本金或借款金额;i为合同约定的投资回报率或借款利率,n为年数。一般而言,建设前期投入的总资金越多,延误时间越长,增加的融资费用越多。

PPP项目的付费机制关系到其风险分配、收益回报,分别对应三种投资回报机制。根据156号文规定的三种付费机制:政府付费、使用者付费、可行性缺口补助,针对不同的投资回报机制,项目公司获取收益的情况不同。在可用性付费模式下,政府付费通常由可用性付费和运维服务付费组成,因本文讨论的是PPP项目建设期延误导致运营期收益的减少,故仅对运维服务费展开叙述,如表1所示。

PPP项目投资回报率即社会资本通过投资项目而应该获得的收益。合理的PPP项目回报不仅会吸引社会资本参与,且能有效控制财政风险。其一般通过招投标确定,确保社会资本按照协议规定取得合理的投资回报,避免投资回报率过高会给政府带来财政压力,过低会影响社会资本收益,计算公式如(1)所示。约定投资回报率是为了保证PPP项目能够在运营期内获得相应的收益,故不论在哪种投资回报机制下,当运营期限因政府方原因无法按期竣工而减少时,均可以用公式(2)计算项目公司因运营期变短而减少的收益。

投资回报率=年利润或年均利润/投资总额×100%(1)

因运营期变短而减少的收益=投资回报率×投资总额×延误时间/365 　(2)

借鉴以往研究,采用进度焦点跟踪分析方法计算索赔的工期,并重点对建设成本增加、项目运营维护成本增加展开讨论。

对于政府方原因造成的工期延误,项目公司提出工期和费用。费用索赔的目的是使项目公司额外支出的费用得到政府方的赔付。根据实践中运用最多的实际损失原则和合同原则,本文应首选实际费用法,但因其需要全部索赔事件的资料,当索赔资料不全的时候就容易出现遗漏赔偿费用的情况,故决定采用修正的总费用法进行费用索赔计算,修正的总费用法计算公式(3)所示。

索赔费用=某项工作调整后的实际总费用-该项工作的报价费用 　(3)

因延误而增加的建设成本主要包括:人工费、材料费、施工机械使用费、企业管理费和利润组成。在工程合同中一般都规定承包商在可以进行利润索赔时的计价范围和取费费率,在此主要讨论前四项的索赔费用计算(如表2所示)。

PPP项目中主要的运营维护费包括人员工资福利、水电费用、维护费用、材料费用、管理费用、固定资产折旧费。在项目运营前,项目公司就要配备好相关人员、材料、设备为开始运营做准备,因此当因政府方原因导致无法按期开始运营时会产生上述损失,政府方需对此进行赔偿。考虑到轨道交通项目在PPP项目中占比高,故本文以轨道交通项目为例,分析运营维护产生的各种费用(表3)。

某城市轨道交通PPP项目,合作期限28年(含建设期3年),回报机制为可行性缺口补助,项目总投资150亿元,其中自有资金50亿,建成后形成固定资产120亿,折旧年限为30年,净残值为10%,年经营成本为7000万元。为了减少贷款利息的支出,优先使用自有资金。自有资金年投资回报与银行贷款年利率相同,均为5%。资金使用计划为:预付款60亿元,进度款每年支付一次,每次支付30亿元。参考同类项目设定合理利润率为6.37%。

地铁运营管理人员为30人,月工资为10000元,普通员工200人,月工资5000元,福利补贴取工资的10%,电费(未含牵引用电)按每站年耗电300万度,电价取每度0.6元,共20站,年消耗水量取40万吨,按3.5元/吨计费,维护费用取年经营成本的13%,延误期间实际发生的管理费为1000万。由于政府方原因导致项目按期运营的竣工时间推迟了12个月。

根据现有上述案例信息和无法按期运营发生的时点不同,以下仅针对融资费用、运营维护成本及运营期收益的赔偿进行分析:

60×[(1+5%)⁴-(1+5%)³]=3.47亿

(60+30)×[(1+5%)³-(1+5%)²]=4.96亿

(60+30+30)×[(1+5%)²-(1+5%)]=6.30亿

(30×1+200×0.5)×(1+10%)×12×365÷365=1350万

(300×10000×0.6×20+40×10000×3.5)×365÷365=3740万

7000×13%=910万

[120×(1-10%)÷30]×365÷

365=3.60亿

故增加的运营维护成本总计为:

0.135+0.374+0.091+0.1+3.6=4.3亿

1)回报机制为可行性缺口补助:

4.3×6.37%×365÷365=0.27亿

2)若回报机制为使用者付费或政府付费中的使用量付费时,则假定开通后预计日客运量约为95万人次,平均票价为5元,其他业务收入为票款收入的10%,年经营成本18亿。

基于上述补充信息计算减少的运营期收益:

95×5×365×(1+10%)÷10⁴-18=1.07亿

鉴于实践中存在因政府方原因导致PPP项目无法按期开始运营的现象,本文对因政府方原因导致PPP项目无法按期开始运营的赔偿问题进行了研究,以竣工验收为节点将该问题分解为两种情况,进而对每种情形下的具体赔偿内容构成及相应的确定计算方法进行分析。本研究成果对中国PPP市场而言,为今后实践中该问题的高效解决提供有关参考,保证PPP项目的公平公正,促使项目能健康、长期、高效运行,且公正的赔偿方法还可以提高社会资本参与PPP项目建设的意愿,推动社会良性发展。