现阶段我国多数地方政府更注重PPP模式的融资功能,单纯地追求“上项目”的短期目标使得我国PPP实务界存在“重建设、轻运营”的弊端;据财政部PPP综合信息平台统计,2014～2018年间成交的PPP项目中充当社会资本(私人部门)的建筑承包商占比57.47%,而运营商占比仅为19.30%,显然,建筑承包商在私人部门中占据主导地位,但其运营能力较为有限。基于上述情况,对于运营周期通常10～30年的PPP项目而言,其漫长运营过程中的产出绩效监管就显得至关重要。

截止2018年末,财政部政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台公布的季报信息中显示,在已落地的895个示范项目中,签约社会资本(理论上的私人部门)共1589家,其中国有企业855家,民营企业633家,外资企业(含港澳台企业)60家,其余41家为类型不易辨别的公司。由此可知,与国外普遍采用的PPP模式中私人部门以私营企业为主不同,“中国式PPP”中充当私人部门的企业主要包括国有企业(包括地方国有企业和中央企业)与私营企业(包括民营企业和外资企业)两大类型。然而,国有企业充当私人部门的PPP项目往往受到各方质疑,其中很重要的一个原因就在于具有公有制性质的国有企业充当私人部门类PPP项目是否受到与私营企业相同的监管。受到传统意识的影响,对于国有企业与私营企业,其监管是否一致仍需进一步的研究。有鉴于此,本研究基于已构建的PPP项目产出绩效监管框架,通过探究政府部门对不同性质私人部门产出绩效监管的区别,进而提出针对性的优化建议。

本研究旨在分析政府部门对国有企业与私营企业分别充当私人部门时的PPP项目产出绩效的监管差异,鉴于我国政府和社会资本合作中心入库项目多数处于运营阶段,本研究采用情境模拟实验法对实务工作者进行问卷调查。情境模拟实验研究步骤为:确定研究问题—实验设计—确定实验变量—情境设计—筛选被试者,设计问卷—问卷发放与回收—数据处理与结果。

基于本课题组构建的PPP项目产出绩效监管框架,按照以下2个原则确定自变量:①在不违背相关法律法规、政策文件规定的前提下,政府部门在实际监管工作过程中,既可以选择严格的监管条件,也可以选择较松的监管条件;②在PPP项目实践中是真实发生或已有案例显示出现的现象,如PPP合同中约定了项目产出标准、信息公开、环境保护等要求,项目公司应当按照规定时限上交定期报告,政府部门的监管方式主要包括定期检查和不定期检查,若其产出绩效存在严重问题则予以相应的惩罚,但在实践中其对不同性质的私人部门监管力度是有所区分的。最终,本研究选择了监管标准维度的“产出标准”指标、监管内容维度的“环境保护”指标、监管措施维度的“临时检查”、“信息公开”、“定期报告”指标以及结果处置维度的“惩罚”指标共6个关键点。

本研究旨在对比分析国有企业与私营企业充当私人部门时政府部门对产出绩效监管的情况,而各个监管维度的实施情况均能够反映其监管力度的强弱,因此选择监管力度为实验的因变量。本研究对监管力度的测量,采用Likert四级量表(非常严格、比较严格、较不严格、不严格),被试者根据在不同情境下内心真实的感受进行选择。

本研究对国有企业与私营企业分别充当私人部门时的产出绩效监管现状进行对比分析,故调节变量按私人部门性质分为国有企业(包括央企与国有企业)与私营企业(包括民营企业与外资企业)两种类型。

“中国式PPP”中充当私人部门的企业类型呈现多样化,主要包括国有企业(包括地方国有企业和中央企业)与私营企业(包括民营企业和外资企业)两大类型,据此设计了私人部门为国有企业和私人部门为私营企业的两种情境,如表1所示。

为了排除影响被试者进入实验状态的干扰因素,上述两个情境统一选择城镇污水处理厂PPP项目作为实验背景,将自变量与调节变量情境设计结合组成两种情境,即在私人部门性质为国有企业与私营企业两种情境下,分别结合政府部门对产出标准、环境保护、临时检查、定期报告、信息公开以及惩罚6种监管措施的情境描述。

张雯在“PPP沙龙”中介绍合肥王小郢污水处理厂PPP项目时表示,经改造后的污水出水水质标准已达到Ⅳ类水,预计总氮达到5毫克/升,超越我国其他城市甚至德国柏林的污水处理项目。本研究基于此设计了产出标准情境:“若该PPP项目为X市某城镇污水处理厂项目,根据该厂所在地区、X市政策文件及行业标准,可确定其污水出水水质应符合的行业基本标准,则如何选择该项目公司污水出水水质标准。”

本研究参考了若干污水处理PPP项目合同和有关环境保护指标监测相关规定设计了监管内容情境:“若X市环保部门依据政策文件规定,对该污水处理厂的环境保护指标进行监测发现含有某种微量元素,虽不属于规定中必须检测的有害元素,但仍对附近环境造成一定影响,则是否检验该微量元素。”

本研究根据政策文件相关规定并结合若干PPP项目合同设计了以下3种监管方式实施情境:①临时检查:“环保行政主管部门在运营期内有权在不影响项目正常运营的前提下随时对项目的检测程序、设备和仪器等进行现场检查和检测,如何选择临时检查频率”。②定期报告:“若项目公司自运营到上个月为止每月都按时提交相关报告,本月却未按时提交,则政府相关部门催促其提交报告的意愿如何。”③信息公开:“为保障公众知情权,接受社会监督,财政部门要督促社会资本或项目公司依法公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息,现有一项信息未在法律法规和政策文件中不予公开的信息范围之内,则是否公开该信息。”

根据“财金[2014]156号文”和“发改投资[2014]2724号文”相关规定,并结合有关PPP项目合同设计了结果处置情境:“依据政策文件规定,财政部门应会同行业主管部门定期对项目运行绩效进行检查和考核,若项目合同中规定绩效考核不通过的,则停止发放当期政府财政补贴,若下一周期考核通过,则补发一定比例的上一周期政府财政补贴,则如何选择政府财政补贴补发比例”。

本研究对每一题项均设置四个对应选项,如“临时检查”这一情境,对被试者提问针对临时检查的频率其更倾向于哪个选择时,对应设置1次/月、2次/月、3次/月、4次/月四个选项,为统一被试者对选项的感受,假设行业平均检查频率为2.5次/月。为保证被试者根据真实感受进行选择,本问卷采用匿名方式,向多家PPP咨询公司及PPP青年学者发放,48位被试者参与了本次实验,剔除无效问卷后,获得42份有效问卷(每份问卷包括2种情境,共84份数据),其中,社会资本和咨询机构人员占比71.4%;中高层管理者及科研人员占78.6%;本科及以上学历100%;深度参与PPP项目3个以上的有92.9%。将42×2份有效问卷数据输入SPSS22.0软件进行可靠性分析,结果显示Cronbach’s Alpha值为0.768>0.7,本问卷调查数据内在一致性较高,即可靠性较高。

本研究采用Likert四级量表进行问卷设计,分值各为:非常严格4分、比较严格3分、较不严格2分、不严格1分;其次,根据每个题项情境的描述,将四个选项与Likert四级量表进行对照选择,将最终数据导入Excel表格计算并对比两个情境下每个题项的得分情况(如图1所示)。

结果表明:当私人部门为国有企业时,政府部门对项目产出绩效监管倾向于“高标准、弱监控、轻处罚”;当私人部门为私营企业时,政府部门对项目产出绩效监管倾向于“低标准、强监控、重处罚”。

首先,在我国PPP市场发展前期,国有企业与私营企业相比,前者在资金、技术、人才等方面的天然优势使其自然成为了政府部门眼中的“快牛”而通常被寄予更高的要求,且现实中的“慢牛”与“快牛”相比能力相差太多,政府部门为了有效地改善项目绩效而只能选择“鞭打快牛”。其次,由于我国私营企业发展的历史原因,使得政府部门对私营企业“印象”较差,对其产生了能力不足的偏见,本能地认为其“做不到太好”而倾向于设置较低的产出标准。然而,随着私营企业在PPP市场中不断地成长,其与国有企业的实力差距已在逐渐缩小,在“快牛”与“慢牛”实力相差不大的情况下,政府部门若仍旧一味地“鞭打快牛”,不仅会挫伤“快牛”的积极性,也会让私营企业失去展现自身能力的机会,不利于私营企业挖掘自身潜力和发挥自身在专业、创新、竞争等方面的优势。综上所述,在私营企业与国有企业实力差距较大的情况下,“鞭打快牛”只是政府部门为了尽快地提高公共品的供给效率而选择的“权宜之计”,而现阶段私营企业实力大增,在其与国有企业差距较小的情况下,为了PPP市场的长远发展,政府部门应为其设置最适合的产出标准以达到公众利益最大化的目的。

在我国PPP发展前期,充当私人部门的国有企业与政府部门之间存在着间接或直接的行政隶属关系,共有的行政属性使得两者之间存在着天然的“血缘”关系,这使得双方在价值观、处事方式等方面能够彼此认同,相互理解,从而使得政府部门对国有企业的信任度较高或受到行政关系的限制与影响而倾向于对其实施“轻监控”。对于私营企业,其与政府之间不存在任何的行政隶属关系,双方之间的合作比较陌生,因此,政府部门对私营企业的信任度较低,往往会抱着“防人之心不可无”的心态看待对方,倾向于对其实施“强监控”,且这样的差别监控也能在一定程度上为政府部门减少监管成本。然而,在2014年以后,我国对于PPP模式中政府和私人部门关系的具体实践已经开始逐步接近于国际上所普遍理解的公共部门和私人部门合作模式的内涵,未来私人部门与政府之间的关系将不再存在行政色彩,而是纯粹的市场关系。在这种情况下,充当私人部门的国有企业与私营企业对于政府来说,其差异将越来越小,且在市场关系下,国有企业在项目实施中是否仍能保持较小概率的投机行为还未可知,若政府部门仍实施差别化监控,将会引起私营企业的不满,使其感受到无形的“歧视”,不利于PPP市场的健康发展。此外,信任本就是政府一方对另一方的主观感受,依据信任程度实施差别监控时政府就失去了其作为监管者的中性立场,容易造成政府部门公信力下降,导致监管效率低下等问题。综上所述,就PPP市场发展趋势而言,作为私人部门的国有企业与政府之间关系的行政色彩将越来越淡,与私营企业的差异将越来越小,政府部门对不同性质的私人部门类PPP项目产出绩效的监控力度应当公平,且逐渐趋于一致。

国有企业与政府共同的行政属性,使得政府往往更容易将国有企业看作“自己人”而在PPP项目产出绩效监管中更容易对其从轻处罚。而私营企业产权归私人所有的基本性质,使得私营企业通常承担的社会责任较少,且其为了满足企业生存与发展的需求,在PPP项目实施过程中往往更注重追求利润最大化的目的,这就造成了私营企业“唯利是图”的负面形象。基于此,政府部门在与私营企业合作时,不可避免地会受到其负面形象影响而带有一定的偏见,认为其绩效不符合标准只是因为其追求经济利益而不考虑社会公众利益造成的,故政府部门在对私人部门为私营企业的PPP项目产出绩效监管中更容易对其从重处罚。监管结果处置的目的本是为了督促私人部门努力提高公共品的供给效率,若处置有失公允,则容易打击私营企业的积极性,激起私人部门的逆反心理,最终损害的是公众的利益。综上所述,由于官场文化和对私营企业的偏见进行的差别处置本就是带有“歧视”色彩的行为,应杜绝上述不公平现象的发生。因此,政府部门在面对不同性质私人部门时,应保持公正客观的态度,惩罚应当一视同仁。

私营企业与国有企业相比,虽在技术、人才、资金等方面存在一定差距,但其具备国有企业所不具备的优势。例如:外资企业通常具有较强的契约精神和较为丰富的项目经验;民营企业具有较高的灵活性和较强的运营能力。已有学者研究表明,在操作成熟度较低、经营性较强的小额PPP项目中,外资企业的效率较高;在操作成熟度较高、经营性较强的小额PPP项目中,民营企业的效率较高;在操作成熟度较低、公益性较强、比较复杂的大额PPP项目中,国有企业效率较高。如合肥王小郢污水处理PPP项目中,私人部门为外资企业德国柏林水务集团,该集团是德国最大的自来水生产和污水处理企业,业务遍布世界各地,具有相当丰富的污水处理经验。在该项目中,政府部门对其设置了较高的产出标准,以至于该项目公司总经理介绍该项目时表示:“经过提标改造后的污水出水水质标准达到了Ⅳ类水,我们的总氮要到5毫克升,是全国所有城市污水处理项目中要求最高的一个,目前柏林都可能还没有达到这么高的要求”。在面对远高于行业标准的产出要求时,其仍然依靠丰富的项目经验和自身实力完成了政府要求,项目至今仍在平稳运营,在此期间,项目公司的技术能力和财务实力也在不断增长。

有鉴于此,政府应当根据私人部门具体情况,并结合项目特点,合理设置产出标准,使私人部门能够发挥自身优势,不应对私营企业的能力带有“偏见”,且适当的高要求也能促使对方不断挖掘自身潜力。此外,单独一个民营企业参与PPP项目可能有困难,但是业务相关的几个民营企业联合起来,发挥各自优势,竞争力会大大提升,例如:杭绍台高铁PPP项目,就由民营企业联合体中标,是我国首个民营高铁项目。综上所述,国有企业与私营企业在PPP项目中都具有各自的优势,政府部门在为私人部门设置产出标准时,应综合考虑私人部门具体情况与项目特点,选择最合适的产出标准,使得私人部门能够发挥自身优势,以求公共利益达到最大化。

为了提高PPP项目产出绩效监管措施的公平性,政府部门应积极授权第三方独立监管机构专门负责PPP项目中的监管工作,第三方监管机构作为独立于政府和社会资本之外的第三方,其更能在监管活动中保持公正客观的态度,较为公平地实施监管措施;该举措是政府监管的有效补充,能够帮助政府摆脱“信任危机”,提高政府公信力。因此,为了保证监管过程的公正和私人部门心理平衡,实现无差异化监管,政府部门要积极授权第三方独立监管机构来实施监管活动。此外,对于暂时无法授权第三方独立机构实施的监管活动,政府部门应当公开监管过程,提高监管透明度,将监管活动的相关记录进行信息公开,同时接受社会公众以及PPP项目各利益相关方的共同监督。作为公共产品或服务最终使用者的社会公众和私人部门各自为了自身利益都将不允许政府部门监管措施有失公允,而政府部门为了维护自身作为监管者的公信力以及在社会公众心目中的形象,在公开透明的状态下,则会主动提高监管过程中的公平度。

在现有PPP相关政策文件中,对于依据绩效监控结果而进行奖惩的规定主要包括以下两点:①对产出绩效监管结果较佳的项目公司予以奖励,对其较差的项目公司予以惩罚,且无论奖励还是惩罚均应根据PPP合同约定实施。②政府部门有支付义务的,若产出绩效监管结果达标,应按约定履行支付义务;对监管结果未达标的,根据其对项目影响程度进行扣款,且扣减机制应在PPP项目合同中明确约定。

由此可见,相关政策对产出绩效监管结果的奖惩规定多为原则性、方向性的,将大部分决定权交给了签订PPP合同的合作双方,无法对实践形成强有力的约束,由此,赋予了政府部门“操作”奖惩措施的机会与空间,从而容易产生奖惩不公现象。若能针对各个行业出台较为详细的产出标准和奖惩实施规定,就能从根本上减少政府部门“操作”的机会和范围,则能显著提高监管结果处置的公允性。例如:财建[2014]838号文、财建[2014]839号文分别对海绵城市和地下综合管廊PPP项目有关产出绩效考核结果的奖惩进行了明确规定,若其考核结果符合标准,则按中央财政补助资金基数的10%予以奖励,若其考核结果不符合标准,则扣回中央财政补助资金。上述文件对于产出绩效监管结果处置的规定较为明确,使得政府部门在以上两类项目中面对不同性质的私人部门时无法差别化处置。对于难以明确规定奖惩标准的PPP项目类型或行业,可以依据以往类似项目的成熟经验,适当将产出绩效监管结果划分为不同等级,并规定出每个等级对应的奖惩区间,等级越高、奖惩区间越明确,则政府部门可“操作”的范围和机会就会随之减少,即便其实施了差别化处置,在区间范围的限制下也会降低处置不公平的概率。