国家《建筑法》于1998年实施,其中第62条提出了“建筑工程实行质量保修制度”。2000年1月国务院发布实施《建设工程质量管理条例》(以下简称《条例》),作为《建筑法》实施后制定的第一部配套行政法规及我国第一部建设工程质量管理条例,《条例》中也相应提出了建设工程质量保修制度,并明确了保修范围、期限和责任等内容。该条例的实施对于“促进承包方加强质量管理,保护用户及消费者的合法权益起到了重要的保障作用”。《条例》实施至今已20年,内容有其时代性特征,其涉及建设工程质量保修的规定仍停留在以前的标准,在建设科技快速发展及居民生活水平不断提高的今天,有些内容已不适应当前质量保修工作的实际需要。

对于保修制度的改革,一些研究主要从质量保证金(或担保等形式)或工程质量潜在缺陷保险等角度、或者与现行保修制度及内容等一起作为保修制度改革的研究对象,有些只是进行概念间的对比论述。前者主要是从合同、经济(赔偿)责任的角度解决质量缺陷责任期内的问题,出现纠纷后执行或解决的方式也与《条例》中法定性质的保修制度不同,因此改革需要从制度及其内容本身考虑。近年来北京、重庆等地相继出台了建筑工程质量保修规程等地方标准,在现行保修制度的基础上做出了有益探索。建设工程实行质量保修制度是落实建设工程质量责任的重要措施,本文也以“质量责任”为主线,对现行保修制度改革的必要性进行分析,从保修的责任划分及维修实施、最低保修期限的改革以及其他相关机制的建立等方面提出了建议。

2019年9月,国务院办公厅转发了住建部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》的通知,其中提出对建筑物使用阶段的维护、维修、投诉处理等工作应与时俱进、不断完善。作为《条例》内容重要组成部分的质量保修制度及相关内容,也应通过改革使其与居民生活水平的不断提高和期望高品质住宅的愿望相契合。改革的必要性主要为:

(1)随着建设行业四新技术及建筑业十项新技术不断得到发展应用,设计及施工标准规范内容不断更新完善,质量监督、施工图审查、工程监理等多项制度的实施都对工程质量起到了显著促进和保障作用。通过建设者的共同努力,建设工程质量的总体水平较20年前有了质的飞跃,应该让所有购房者享受到因工程质量提升而带来的红利,使房屋使用者的合法权益得到进一步提高,而改革与房屋使用者密切相关的保修制度及内容则是其具体体现。如,适时延长工程质量最低保修期限,一定程度上可以减少维修的频次,环保的同时也可节约大量房屋维修资金。

(2)对建设工程中量大面广的住宅类建筑,在开发建设单位追求利润的同时,亦应通过保修制度的改革,适当扩大保修范围,使其保修期限及责任趋严、趋紧。促使开发建设单位拿出高质量的建筑产品面对用户,这也是目前住建部提出“加强建设单位首要责任”在工程质量方面的体现。

(3)在保修责任方面,强化谁导致的问题谁负责维修而不是强制施工方实施修维后再由责任方承担维修费用的做法,以此为施工企业减负、使参建方各负其责。在最低保修期限方面,对《条例》提出的“基础及主体”之外的诸如防水工程等保修期限,不能还是以“质量趋于稳定”做为最低保修期限设定的界限,应考虑当前工程质量的发展状况。在保修范围方面,应适应当前建筑形式多样化的发展要求而不是局限在目前的几个部分。

(4)工程建设期的质量优劣及参建各方的质量意识,都会在使用期及其质量保修工作中得到延续和反映,而通过改革使保修制度及其相关规定具备一定的后威慑力,将会对参建各方在建设期的质量行为及实体质量的提升产生逆向推动作用。

《条例》出台后,为了更好的贯彻执行,由国务院法制办及原建设部相关部门共同组织编写了《建设工程质量管理条例释义》(以下简称《释义》)。其中,《释义》对《条例》第41条保修范围内和保修期内保修义务的责任落实及损失赔偿责任的承担做出了解释,大体划分了6类引起质量问题的原因(其中非施工方的原因为5类)并明确了其处理原则。同时提出:不论何种原因造成,应当由施工承包单位负责维修、返工或更换,由责任单位负责赔偿损失。“当问题严重时和紧急时,不管是什么原因造成的,均先由施工单位履行保修义务,不得推诿和扯皮”。

《释义》虽不具正式条文的法律效力,但在现实中往往因“权威解读”而被遵照执行。上述规定的初衷,可能考虑原施工单位对所施工的工程比较熟悉,不管何种原因引起的质量问题,先由原施工承包单位来维修最为可靠。但随着建设行业的发展变革及在当前“放管服”改革的背景下,施工企业作为各方责任主体中的平等一方,对因自身施工原因导致的问题维修是其应尽的责任和义务,但因非施工原因而被强制维修的做法则失去了公平公正性,同时也会增加施工企业市场运行的成本和风险。主要表现在:

1)施工企业较多跨地域施工,流动性大,当出现质量问题需要维修时可能已撤离工程所在地,而维修会涉及到人、机、料及住行等多个方面的周转,有些维修利润较低甚至是无利润可言,因而会存在不愿去维修的对立及抵触情绪。

2)对有些室外公共部位的维修,如高空作业时需要搭设外脚手架或借助吊篮等设备,需重新布设临时用电、搭设安全防护措施等。这些都与原施工阶段的安全管理状态有很大差距,存在较多不确定性因素及安全风险。即使其维修费用由责任方去承担,但维修时产生的安全风险是无法转移的。

因此,工程保修的主体多年来一直由施工企业承担的做法应该改变。对此提出改革的方向为:一是非施工方原因导致的质量问题由建设单位负责组织维修并向责任方索赔。二是直接由质量问题的责任方负责进行维修,如不具备施工维修资质的可由其委托有资质的施工方去完成,责任方也可与原施工方就维修费用协商一致并由其代为维修。以此使责任方直接面对问题并自行寻求解决办法,使其质量意识在问题的处理过程中得到加强。以上方案,是针对质量保修而言,对于目前一些省份开展的住宅工程质量潜在缺陷保险工作,其质量问题的维修处理则应按其管理办法执行。

现行建设工程质量最低保修期限是应延长还是缩短,也有着不同声音,但从一些地方性工程质量保修标准来看,最低保修期限是得到了明显延长。如北京市地方标准《住宅工程质量保修规程》中,一些部位的质量最低保修期限较《条例》有了大幅提升。如外保温及防水工程的最低保修期限均不得低于10年、建筑给排水工程最低保修期限不得低于5年等。在2019年住建部发布的《住宅项目规范》征求意见稿中,也提出了一些部位的设计工作年限,如屋面及卫生间的防水工程、户门及外窗等均不低于20年,地下室防水工程首次提出不低于结构设计工作年限(即50年)。

结合前文“改革的必要性”中关于最低保修期限的部分论述,认为:应根据当前建设科技的快速发展,延长现行建设工程最低保修期限。以此促使各参建方不断开展四新技术的应用及新工法的研究,加强工程质量通病的防治,积极淘汰落后的建材及施工工艺,促进工程质量的提高。让一些使用后难以维修部位的保修年限在正常使用条件下更加接近设计工作年限、成为以后工程质量工作努力的一个方向。最低保修期限的制定及改革,应考虑以下因素:

1)设计工作年限。设计工作年限的长短有其科学依据而不是随意设定。设计工作年限较长的部位如果最低保修期限设定的很短,则会对施工质量产生隐性不利影响。如目前外墙保温工程设计工作年限为25年,但其最低保修期限仅设定为5年。这种设置明显是不匹配的,至少在施工的层面会给一些质量意识差的施工企业创造偷工减料的机会。因而设计工作年限应成为制定最低保修期限时充分考虑的因素。

2)造成质量问题的可维修性或维修时的操作性难易。对一些隐蔽在基础或主体结构内的地下防水、管道及管线工程;隐蔽在楼地面内的供水、采暖管道及卫生间防水工程等,出现质量问题后难以维修,有些则需破损维修甚至对主体结构造成损伤,因而对此类项目的最低保修期限应大幅提高。

3)对公共安全的影响程度。一些涉及室外公共安全的重要部位,如近年来时有发生的外墙保温板脱落、玻璃幕墙脱落及爆裂等,这些问题发生后会对公众安全产生严重威胁,其设计年限及最低保修期限均应延长。

4)建筑材料的发展。近年来建筑工程所使用的各类新材料层出不穷,材料性能不断提升。如《条例》刚颁布时期一些工程还在使用易老化、性能差的油毡类防水材料早已被淘汰且被各类新型防水材料所替代、建筑给排水管材性能及接头方式都较以前有了显著提高、预拌混凝土较以前现场搅拌质量更加稳定,这都对防渗漏起到了关键作用。建筑材料性能的提升也为保修期的延长创造了条件。

5)工程质量的总体发展水平。工程质量总体水平,应在工程全寿命周期的各个阶段都有所体现,而延长最低保修期则是质量提升的外在反映。

当使用期内出现了对房屋使用者的生命及财产安全构成直接威胁的质量问题,尤其是涉及建筑结构及其他公共安全的部位,出现问题征兆后应纳入紧急维修处理机制,而不是按照一般性质量问题的投诉处理程序去解决。如重庆市建筑质量保修地方标准中“可能危及生命安全的质量缺陷应在24小时内启动保修工作;达到危险状态时,应立即采取抢险、抢修措施”。质量监管及投诉受理部门应就此类紧急情况的处理流程及办结时限等制定相应的监管办法及应对措施,以免问题扩大和漫延对居住者造成损失和引起恐慌。

紧急维修机制的建立及实施,关键在于执行的难易。其中会涉及到责任划分的合理性、各参建方利益及前文3.1中提出的“保修责任的改革”等因素,需要从组织、技术、经济等多方面考虑,也需要工程质量监管部门的重视和支持。

在住建部发布的质量责任追究暂行办法中,明确了在工程设计使用年限内应依法追究质量终身责任的多种情形。但与建设施工阶段相比,使用期的质量责任追究机制一直没有得到广泛执行甚至处于空白状态。能引起广泛关注的多是在使用期因质量事故出现了人员伤亡的追责案例,而其他责任性问题很少有追责的处理,这些问题中有些虽造成的损失不大但社会影响恶劣。因此,对房屋使用后发现的责任性质量问题,不论是在保修期内、外,工程质量监管部门都应根据质量问题的严重程度追究相关单位及人员的不同责任,如给予建设工程不良诚信行为记录或经济处罚等。对工程使用期出现的质量问题进行追责,是一种后惩戒机制,也是对工程质量终身责任制的具体落实。

保修期内、外出现的严重质量缺陷及问题,应通过第三方的专家论证进行责任划分以显公正,也使非责任方的利益不受损失。对于超过保修期的住宅项目出现质量问题后,通常是使用业主缴纳的专项维修资金进行维修,但大多业主或资金管理部门往往缺少与工程质量问题相关的专业知识,因而很少考虑出现的问题是否因参建方的过失责任所致。若责任性问题的维修费用以超过保修期的名义由专项维修资金去承担,则偏离了该项资金筹集的实质并损害了业主的权益。这也是使用专项维修资金前经专家论证的必要性,如经专家论证确属原建设环节导致的问题,则应禁止使用该资金,由建设单位追溯相关单位的责任。另外,经专家论证并合理划分责任,也是为上文中质量责任追究提供依据。

在工程竣工时施工单位向建设单位提交的《建设工程质量保修书》,是一项保修合同,其保修内容在法定保修范围及期限的基础上由建设单位与施工单位协商确定,大多还会包含一些其他保修项目。即使在同一地区,其质量保修书中的内容及标准在总体上也是不尽相同的,如法定保修范围之外的项目,其保修期会存在较大差异性。而在房屋交付使用环节,开发建设单位向购房者出具的《质量保证书》上,保修内容大多也是限于《条例》中的几项规定,很多未明确是否保修的项目,在出现质量问题后会导致产权人的利益受到损失或与建设单位产生纠纷、引起社会不稳定因素。另外,地区工程质量水平受当地经济发展水平及施工水平制约,工程质量发展不平衡的现状有其区域性影响且短时间内不会消除,因而在工程使用期的质量保修工作也应根据地方实际体现出地域性特点。

因此,为了促进保修工作向科学化和规范化发展,加强和统一本地区工程质量保修管理、完善保修制度并作为现行保修制度的有益补充,各地区应根据各自工程质量发展状况、历年工程质量投诉情况及各类质量问题出现的频次、结合地方工程质量通病的防治、不同地区建筑所处环境气候的差异对后期工程质量的影响等因素,制定出与本地区建设发展相适应的保修标准。地方标准应以《条例》为基础,对保修责任、范围、期限等尽可能作出详细规定。如保温工程可划分为外墙保温、屋面保温、地下室顶板保温等,而前者又包含外保温、内保温、夹心保温等,不同部位应分别给出最低保修期限。

对本文中提到的与质量保修相关的其他工作,如紧急维修、专家论证、施工方之外的其他责任主体保修责任等,在地方性保修标准中均应有所体现而使其内容更加完善。另外,地方保修标准的制定不宜局限于保修期内而应做适当延伸,尤其是对保修期后出现的责任性问题的解决做出相应规定。

本文从社会的发展、房屋居住者的切实需求、建设行业及企业的发展、质量(保修)责任的落实等角度,对现行保修制度改革的必要性及改革方向进行了论述。通过改革,为新时期工程质量保修工作顺利开展提供依据和保障,使质量保修工作更加符合时代的发展要求,也希望以此促进工程参建各方责任主体质量意识的提高和整体工程质量的提升。