全国PPP综合信息平台项目库第七期季报显示, 基础设施PPP项目需求量持续增长, 落地速度加快, 推动了中国公共事业的发展。但是PPP项目成功落地之后也会面临许多新的风险和挑战, 如福州鑫远闽江四桥受福州市二环路三期通车的影响, 收费站收入急剧下降, 政府补贴不兑现投资回收无望;武汉汤逊湖污水处理厂一期工程建成后, 配套管网建设、排污费收取等问题无法解决, 导致工厂一直闲置等。在2017年11月10日国家财政部下发的《关于规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目库管理通知》 (以下简称92号文) 中要求对现有的PPP项目库进行集中清理, 并且严格新入库的标准。2017年11月17日国务院国有资产监督委员会又下发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》 (以下简称通知) 要求进行已签约PPP项目的梳理以及风险的管控。不论从现实案例, 还是从国家的政策层面, 都表明基础设施PPP项目成功落地并不意味着就能成功地实现项目目标, 这种预期目标与实际结果的差距学术界将其定义为风险。风险具有客观性, 并不以人的意志为转移, 但可以通过对风险的识别、评估、评价等一系列的科学手段, 将风险控制在预期目标和实际结果差距最小的范围内, 称之为风险管理。那么哪些风险因素导致了PPP项目的失败, 92号文中对入库项目的清理以及通知中对已签约PPP项目的梳理应该对哪些主要风险进行管理?

　　 学术界对PPP项目风险管理的研究成果颇为丰富, 一部分学者用成功的关键因素来解释PPP项目的成功实施, 也有一部分学者通过实际案例来识别出PPP项目的风险因素, 通过文献梳理, 得出以下三个方面:

　　 (1) 研究多是集中在对成功的PPP项目进行关键因素或风险因素识别, 需要通过问卷调查和案例研究等方式依据专家或者学者的主观判断得出, 所以识别出的因素差异大, 无法统一。但是在识别失败PPP项目的风险因素方面, 专家和学者的分析和判断更为直观, 识别出的因素也基本一致。

　　 (2) 研究中也有少数学者通过失败的案例进行风险因素的识别, 但是研究仅停留在识别阶段, 并未采用科学的方法对识别出的风险因素进行分类或排序研究。

　　 (3) 研究分析的视角多从项目整体出发, 虽也有学者对项目的风险因素进行分类整理, 但并未对PPP项目全寿命周期的各个阶段进行影响因素分析。而项目每个阶段的风险因素是不同的, 需要有针对性地对项目每个阶段的风险因素进行管控。

　　 鉴于此, 本文将围绕以下两个关键问题进行分析: (1) PPP项目全寿命周期的各个阶段有哪些因素导致了项目的失败。 (2) 项目失败的风险因素之间如何联系, 在这些因素中哪些因素是主要风险因素。

　　 由于以往研究对PPP项目失败风险因素及其解释已基本达成一致, 故本文不再重新进行识别。本文拟通过中国知网等数据库对中国PPP项目失败案例的有关文献进行检索, 对其失败的原因及阶段进行归纳整理, 通过运用社会网络分析技术研究风险因素间的联系, 分析出PPP项目失败的主要风险因素。通过对PPP失败项目中风险因素的研究, 探寻PPP项目失败的原因, 从而为92号文和通知中对入库PPP项目集中清理和已签约PPP项目的风险管控提供数据支持。

　　 项目全寿命周期是指从项目立项到报废的整个过程, 本文参考以往研究, 结合本研究特点, 将PPP项目全寿命周期划分为五个阶段, 分别是项目的选择和评估阶段、招投标阶段、建设期、运营期和移交阶段。因为移交阶段的PPP项目失败的案例很难分辨, 而且移交后意味着项目的合同成功完成, 本文拟将PPP项目失败的案例分为项目的选择和评估、招投标、建设、运营四个阶段。

　　 PPP项目的失败主要是指在项目开展的过程中出现了困难, 导致项目无法达到预期的目标或者陷入困境。本文基于已有的文献从社会资本方的视角归纳PPP项目失败的类型, 如表1所示。表1中编号1到编号4是根据世界银行官方网站公布的PPP项目失败的类型整理得出, 编号5在以往文献中得到。

　　 社会网络是用点和线来表达网络, 点是指行动者, 可以是指单位、个体, 也可以是组织、城市、国家等, 线表达的是行动者之间的关系。社会网络分析法有别于传统的定量或者定性分析, 关注的是整个网络结构中行动者之间的关系数据。定性分析中的观念数据在描述行动者的心理和行为时, 主观能动性较大;定量分析中的属性数据, 要求个体数据之间要相互独立, 违背了事物的普遍联系性规律。而由于行动者处于整体社会网络中, 会受到其他行动者行为的影响, 同时也会影响其他的行动者, 为了避免观念数据和属性数据描述中的不足, 研究行动者之间的关系最好的方法就是社会网络分析法。PPP项目的风险因素间是存在联系的, 它们之间的相互作用导致项目的失败。本文将PPP项目失败案例中挖掘的风险因素定义为社会网络中的点, 或者说是行动者, 而将各因素间的关系定义为社会网络中的线, 或者说是行动者之间的关系。

　　 社会网络分析法是通过研究行动者之间的关系来分析整个社会网络的属性。网络“中心性”用来描述行动者在整个网络中居于有什么样的地位, 中心度指数主要有:点度中心度 (Point Centrality) 、中间中心度 (Betweenness Centrality) 、接近中心度 (Closeness Cent ralit y) 。点度中心度是一个点在网络中自身的能力, 表示点与网络中其他点直接联系的数量, 分为点入度和点出度。中间中心度是研究一个点在多大程度上控制着其他两个点, 而接近中心度刻画的是点在网络中处在核心位置, 不受其他点控制的能力, 故接近中心度考虑的是一个点在整个网络中的影响力, 而不仅是与其他点之间的直接关系或与其他两点之间的中介关系, 更能反映整个社会网络的结构。本文选用点度中心度及接近中心度两个指标来对PPP项目关键风险因素进行确定。

　　 基于此, 本文构建的网络只是借用社会网络分析法中的中心性指标来研究PPP项目风险因素间的内在联系, 进而得出PPP项目失败的主要风险因素。

　　 本文通过中国知网、中国期刊全文数据库等, 对中国PPP项目失败的案例进行检索, 从已有文献中提取出了24个失败的案例以及其失败的风险因素。表2列举了这些失败案例的基本情况。这些项目涵盖了中国主流的PPP项目基础设施领域, 如桥梁、隧道、电厂、水处理等, 识别出的风险因素具有代表性。

　　 基于对上述案例的整理归纳, 得到PPP项目案例失败发生的项目选择与评估阶段、招投标阶段、建设期和运营期这四个阶段的分布, 分别为8%、4%、25%和63%, PPP项目失败主要发生在运营期, 建设期次之。

　　 (1) 项目选择与评估阶段失败的风险因素有法律变更、政府信用、不可抗力和政治决策失误/冗长。

　　 (2) 在项目的招投标阶段, PPP项目失败的风险因素为政府信用、不可抗力和融资风险。

　　 (3) 在项目建设期, PPP项目失败的风险因素有政府审批延误、政治决策失误/冗长、政治反对、项目收益不足、项目唯一性、市场需求变化、配套设施服务问题、项目公司资金不到位、项目公司管理不善、政府政策变更这10个风险因素。对本文24个案例的统计分析, 得出该阶段PPP项目失败的主要风险因素有政治决策失误/冗长、项目公司资金不到位、项目公司管理不善。

　　 (4) 在项目运营期, PPP项目失败的风险因素有法律变更、政府信用、政府审批延误、政治决策失误/冗长、政治反对、项目收益不足、项目唯一性、市场需求变化、收费变更、配套设施服务问题、腐败、项目公司资金不到位、项目公司管理不善这14个风险因素。对本文24个案例的分析, 不难看出项目运营阶段PPP项目失败的最主要风险因素为项目收益不足。

　　 基于上文案例中提取出的18个风险因素设计了调查问卷, 问卷中将关系强度分为无关系 (0分) 、弱关系 (1分) 、中等关系 (2分) 、较强关系 (3分) 、强关系 (4分) 五个等级。调查问卷发放给100位相关专家和学者, 最终收回85份问卷, 问卷回收率为85%, 对回收的问卷进行计算汇总, 构建了PPP项目风险因素间的关联矩阵, 如表3所示。

　　 点入度和点出度是度数中心度的两个指标, 网络的连接度表示一个因素和其他因素直接联系的数量, 是矩阵中该因素对应的行或列中分值之和。表3中可以看出, 大多数因素的点入度和点出度以及连接度都较高, 表明许多风险因素对其他因素有影响, 同时也受其他的风险因素影响。这就说明PPP项目风险因素间都是有联系的。至于哪些是主要的风险因素, 上述分析还不能解释。为了分析风险因素在整个网络中的重要程度, 本文运用Ucinet6.0对该网络的点度中心度和中间中心度等指标进行分析。

　　 从运行Ucinet6.0的结果可以看出政治决策失误的点度中心度最大, 说明政治决策失误是PPP项目风险因素中与其他因素间的联系最多的因素, 其次是政府信用、项目收益不足、政治决策冗长、市场需求变化、政府政策变更、项目唯一性、政府监管不到位、政治反对、腐败这9项的得分均在平均数38.11之上, 标准化程度也都达到了56以上, 说明这9个风险因素对其他风险因素影响很大。但是点度中心度仅仅是反映一个风险因素与其他风险因素间的直接联系, 但是如果一个风险因素与其他很多的风险因素都有直接联系, 而与这个风险因素有直接联系的其他风险因素都没联系, 那么从整个网络的角度看, 这个风险因素只是在局部范围内点度中心度很高, 价值并不大。点度中心度的前十名如表4所示。

　　 由表5中所示结果可知, 中间中心度值均不大, 中间中心势指数 (Network Centralization Index=0.53%) 为0.53%, 说明整个网络中心度很低, 任何一个风险因素作用不需要通过因素作用, 本文不将其作为分析PPP项目主要风险因素的指标。而不可抗力的数值最小, 说明这项风险因素影响最小。

　　 如表6中所示, 腐败、融资风险和不可抗力的接近中心度小, 说明该因素发生基本不受其他的因素影响和控制。但具体是不是风险因素中的主要风险因素还要结合度数中心度得出。

　　 基于上述对于三个中心度指标的分析, 主要风险因素的确定如表7所示。点度中心度和中间中心度二者高表明该风险因素在网络中处于中心, 能够有效地控制和影响其他因素, 同时受到其他因素的影响, 是主要风险因素。同时, 点度中心度低, 接近中心度高表明该风险因素虽然不能够控制和影响其他因素, 但是与主要因素关系密切, 本文也将其归为主要风险因素。表7的计算结果显示:政府决策失误、政府信用、项目收益不足、政治决策冗长、市场需求变化、政府政策变更、政治审批延误、配套服务设施服务问题、项目公司管理不善和项目公司资金不到位这10个因素是PPP项目失败的主要风险因素。此结果一方面说明了中国的PPP项目失败的主要风险大部分来自于政府部门。另一方面, 一个PPP项目想要获得成功, 必须重视PPP项目的收益、项目公司的运作及资金带来的风险。

　　 当前, 从92号文到通知等等, 一系列的政策表明中国PPP项目正处于规范化的阶段, 对入库项目的清理和对已签约项目的梳理都需要在对PPP项目风险识别和管控的基础上进行。本文通过对以往文献中的24个PPP项目失败的案例进行整理归纳, 运用社会网络分析法对案例中风险因素进行研究, 得出如下结论:

　　 (1) 不同阶段的PPP项目, 风险因素并不相同, 从失败的案例中分析出的风险因素更重要。在92文中要求对处于不同阶段的项目, 实施全寿命周期管理, 那么就要求处在不同阶段的项目, 应针对该阶段风险的特殊性, 建立不同的风险处置方案, 有针对性地对已签约在实施的不同阶段的PPP项目进行梳理。而对于入库项目的清理或新的项目入库, 也需要对PPP项目的全寿命周期的风险进行评估, 为前期决策提供参考。通知中也要求全面梳理已签约的PPP项目, 加强不同阶段的风险管控。通过上文的研究, 为92号文和通知中各阶段风险的管理提供决策的依据。

　　 (2) 政府部门作为PPP项目的主导部门以及公共利益的代言人, 不论在哪个阶段, PPP项目失败和政府直接相关。与政府相关的主要风险因素有政府决策失误、政府信用、政治决策冗长、政府政策变更、政治审批延误、配套服务设施服务问题, 这些都是管控的重点, 不论是在对入库项目的清理过程中或是对已签约项目的梳理中。92文中要求各省级财政部门在集中清理入库项目时可邀请专家参与, 这表明政府正在积极探索PPP模式并将其规范化, 专业化。在通知中, 国资委将重点对PPP项目进行监督检查和日常监管。所以只有通过专业人员的运作与政府部门的监管相结合, 才能保证PPP项目有序规范的开展。

　　 (3) PPP项目失败的发生主要显现于运营期。由于PPP项目周期长, 市场需求变化, 运营期项目收益不足, 项目资金和管理不到位成为了PPP项目失败的主要原因。92号文中新项目的入库以及对已入库项目的清理都应对运营期的风险评估给予足够的重视。同时在落实通知时, 中央企业应对PPP项目的运营期的风险进行严格的管控。

　　 尽管研究得出了以上的结论, 但是由于文献中失败的案例较少, 以及篇幅所限, 本文并未收集更多案例并识别其风险因素, 从大数据的视角对PPP项目风险因素进行研究或将对PPP项目的风险管控提供更具普遍性的数据支持。