1 引言

PPP的规范发展要求我们直面问题和矛盾, 保证PPP改革可持续推进, 为稳增长、促改革、惠民生发挥重要作用。但随着中国经济进入“新常态”, 固定资产投资增速下滑, 对经过多年基建大发展后的建筑施工企业而言, 维系企业发展的压力与日俱增。在各地政府大力推广PPP模式的背景下, 建筑施工企业参与PPP投资不仅能满足自身生存发展需要, 还能为企业转型升级及品牌影响力提升带来较大机遇。 在建筑施工企业参与PPP的实践中, 一些地方政府对新发展理念贯彻还不到位, 特别是把PPP模式简单作为政府的一种投融资手段, 产生了政府变相兜底、风险分配不合理、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题, 积累了大量隐性风险。 2017年下半年以来, 财政部、发改委、国资委、“一行三会”等国家主要经济主管部门密集出台了相关PPP政策文件, 多角度、全方位规范项目运作。面对“防风险、降杠杆、减负债、控规模、强监管”的新形势和新要求, 建筑施工企业对“PPP项目能不能做, 能做多少, 如何做”等一系列问题急需去思索解决。

2 建筑施工企业参与PPP的现状

2.1 建筑施工企业面临的PPP政策环境已发生转变

自2014年大力推广运用PPP模式以来, 我国PPP模式发展迅速, 但也存在一些地方泛化滥用PPP、利用PPP变相融资等现象, 加大了地方政府的隐形债务风险。此次系列政策文件的出台, 明确了PPP项目入库负面清单和央企开展PPP的“八项禁令” (详细内容见表1) , 意味着PPP的发展进入历史拐点, 由火热推广逐渐步入理性规范时期。2018年中央和各部门清理整顿PPP、防控PPP带来的地方债务风险和金融风险已势在必行, 对于PPP的入库门槛、融资渠道和央企参与等方面的政策取向发生了重大转变。 表1 关键PPP政策文件信息汇总 下载原表 资料来源:政府官网出台相关文件收集整理汇总。

2.2 建筑施工企业参与PPP的市场分布情况

2017年, 全国共成交3269个PPP项目, 总投资规模约为4.7万亿元。按中标社会资本性质划分, 中央企业总投资规模约为2.1万亿元, 占比44.8%;地方国企总投资规模为约1.5万亿元占比32.3%;民营企业总投资规模为约1.1万亿元, 占比22.9% (如图1、表2所示) 。此次一系列PPP管理新政的出台, 一方面对中央企业参入PPP的限制之多, 规范之严。另一方面多方位多角度的鼓励民营企业参与PPP项目, 破除制约社会资本参与PPP项目的困难和障碍, 从政策上保障社会资本的合法权益。那么下一步央企与地方国企及平台、民营企业的资源优势整合势必会是趋势, 从而实现合作共赢。

2.3 PPP入库项目数量与规模出现下降

截至2017年12月31日, 全国入库项目数量达14059个, 项目规模共17.74万亿元。其中2015年入库项目规模最大, 2016年其次 (如图2所示) 。经过两年的热潮, PPP市场热度逐渐降低。此次192号文要求从严设定PPP业务规模上限, 防止过度推高杠杆水平, 对PPP市场占有绝对规模和数量的中央企业产生了深远影响。根据宏观经济形势分析, 预计2018年中国PPP市场规模不会呈爆发式增长, 将合理保持在一个稳定的范围。

2.4 建筑施工企业参与经营性和准经营性项目增多

财政部印发92号文件首次对政府付费类项目提出了规范性意见, 完全依靠政府付费类项目从政策导向上会审慎推出, 可以预见纯粹的政府付费项目数量和规模会明显地减少。经营性和准经营性项目势必成为PPP项目的主流。建筑施工企业在PPP经营过程中, 结合自身市场布局和产业优势, 重点抢抓中东部地区市政工程和西部地区公路项目, 稳定企业自身投资规模。

2.5 建筑施工企业参与PPP项目的自有资金投入加大

根据PPP管理新政的相关规定 (详细内容见表1) , 以前大量使用的“小股大债”、“明股实债”购买劣后级、加高资本金融资杠杆等方式均受到限制, 作为资本金融资的重要来源——银行理财资金投资PPP股权的通道也受阻, PPP项目在股权、债券融资时增加综合融资成本, 社会资本对自有资金的投入加大。建筑施工企业在后续参入PPP经营过程中, 要不断的创新融资模式, 充分挖掘内外部资源, 多措并举筹集资金, 从而确保项目的顺利落地。 图1 2017年中标社会资本规模及项目个数分布 下载原图 图2 PPP入库项目分布 下载原图 表2 社会资本市场份额统计 下载原表 资料来源:明树数据

2.6 建筑施工企业参与PPP项目由重建设转向重运营

92号文严格要求政府付费类项目与项目的绩效挂钩, 强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果, 防止PPP异化为拉长版BT。文件要求社会资本足额缴纳项目资本金, 不得以债务资金充当资本金, 防止因资本金“空心化”, 导致社会资本长期运营责任的“虚化”, 加剧重建设、轻运营现象。社会资本方特别是建筑施工企业, 需要将真正从项目全生命周期角度考虑提升建设和运营的效率。

2.7 建筑施工企业参与PPP项目出表难度加大

192号文明确提到了要规范并表, 增强表外风险管控, 对建筑施工企业参入PPP项目的投资, 要根据项目融资、建设的参入程度、风险分担方式等, 要按照并表的实质重于形式的原则。建筑施工企业应增强自身经营风险, 规范有序开展PPP业务, 明确PPP业务财务承受能力上限。

3 PPP管理新政对建筑施工企业的影响

3.1 PPP规模缩减并呈现结构性调整

一是国资委对央企PPP业务进行总量管控, 从严设定PPP业务规模上限, 防止过度推高杠杆水平, 央企参与PPP总量预计会下降。二是纯付费项目减少, 92号文要求审慎开展政府付费类项目, 这是财政部文件中首次对政府付费类项目提出规范意见, 纯粹的政府付费型项目会逐步减少, 可能会通过捆绑停车场、物业、广告等经营性资产的方式推出。

3.2 PPP项目实施难度加大

一是合法合规性要求严格, 为防止PPP异化为新的融资工具, 遏制隐性债务风险增量, PPP规范管理要求更高, 导致PPP项目前置性手续批复难度加大, 项目推进速度放缓;二是付费和绩效考核机制调整, PPP模式由重建设向重运营转变, 要求政府付费与项目建设及运营绩效考核结果挂钩, 对项目管理团队和工程建设、营运质量都是严峻的考验。

3.3 对建筑施工企业财务能力提出了更高要求

PPP管理新政对建筑施工企业的PPP项目融资影响较大, 一是以前大量使用的“小股大债”“明股实债”、“投贷联动”、购买劣后级、加高资本金融资杠杆等方式均受到了限制, 社会资本对自有资金的投入加大。二是部分大型国有商业银行对PPP业务暂停审批与投放, 项目贷款融资难度提升, 与其他社会资本的股权合作、金融机构的真股权投资将成为未来资本金融资的重要方向。PPP项目综合融资成本的提高, 势必会对公司资本金出资、融资管理、资产负债结构等提出更高要求。

3.4 对建筑施工企业运营能力提出了更高的要求

一是PPP要求强化全生命周期的管理, 从而提高PPP项目运营的质量, 减少片面追求施工利润的投资行为。建筑施工企业需要整合具有高度市场化的运营管理环节的企业, 增强PPP整体运营能力, 从而实现全流程价值的获取。二是地方政府以项目换产业的需求愈发迫切, 要求社会资本具备高端策划、规划设计、融资投资、项目建设、产业导入、运营管理等综合能力, 建筑施工企业需要在模式创新、资源整合、产业链延伸、项目运营等方面提升能力, 从而对接政府需求。

4 PPP管理新政下建筑施工企业的应对策略

4.1 优选PPP项目, 提升投资项目质量

一是经营领域上, 重点关注水利水电、旅游路开发、强国交通、新兴业务、重大城市基础设施等领域。二是业务类型上, 对政府性付费的项目, 要选择财政实力和政府履约能力较强的区域。对经营性和准经营性项目, 要开足马力, 加大经营力度, 重点选择经济增长较快、产业规划完整、配套资源要素齐全的区域。三是新业务板块上, 生态环保、水利水电、民生领域、美丽乡村等新领域PPP项目不断涌现, 企业要大力的整合优质资源, 不断提升市场竞争力。

4.2 深挖外部资源, 增强企业市场开拓能力

一是加快央地合作, 积极把握各级平台公司、地方国企转型改制的良好机遇, 主动融入地方, 加强对接, 深入开展多层次合作模式, 整合各方比较优势, 增强市场综合竞争力。二是加快探索与民营资本合作, 在PPP政策向民营资本倾斜的大形势下, 要敢于抢抓与民营资本合作机遇。进一步加大与民营企业特别是上市公司、行业知名企业、资源整合能力强的民企合作。

4.3 创新融资模式, 多措并举筹集资金

一是加快产融结合步伐。进一步整合内外资源, 探索建立项目资本金融资资金池;加大企业权益性资金融资比例, 切实适应PPP政策形势要求。二是进一步盘活存量资产, 推进资产证券化、PPP项目专项债等新型融资方式, 多方筹集资金, 提升投资业务“内循环”效率。

4.4 加快培养运营能力, 提升项目综合运作实力

一是建筑施工企业在全力打造建筑业一体化服务商要求下, 精准对接政府需求, 敢于参与市场化程度高、综合能力要求强的综合开发、商业开发等项目, 提前介入, 掌握项目主动。要深挖内部潜力, 有效整合商务策划、设计、研发、投资、建设等资源;二是要对照标杆, 加快并购步伐, 补齐产业链短板。要整合外部资源, 需求帮手, 协商互惠互利的发展机制, 切实提供一体化解决方案。

5 结语

PPP管理新政的出台, 不管是从项目规模和数量、经营项目业务类型、资本金融资难度、绩效考核方式以及项目出表等, 对建筑施工企业参与PPP投资业务带来了诸多影响, 建筑施工企业应紧密围绕自身战略和发展规划, 审慎研判开展PPP业务。新形势、新影响下的内外环境, 必将促使建筑施工企业今后的投资业务由高速增长阶段转向高质量发展阶段。