PPP模式在提升公共产品供给效率和服务水平、缓解政府资金压力以及转变政府管理方式等方面发挥着显著作用, 得到政府和社会的一致青睐。PPP项目应用的领域多为关系到国计民生的行业, 而社会公众则是PPP所提供的公共产品或公共服务的直接消费者。PPP项目的建设和运营不仅关系着社会资源的合理配置, 也直接影响着社会公众的生活质量与切身利益。因此, 社会公众有权也有必要参与到项目的决策和管理过程中, 监督和约束企业和政府的行为, 以促进公共利益的保障与实现。

　　 然而, 目前我国的PPP项目公众参与机制仍不够完善。王守清、伍迪等借助Nvivo软件分析了中国多部PPP相关的管理办法、实施办法、条例等关于公众参与权利的条款。研究指出, 目前公众的权利主要为监督权, 内容较笼统, 且和政府监督存在很大重叠。另外, 公众参与机制的可操作性不高, 公众参与的权利有限且行使方式单一。近年来, 某些PPP项目中由于存在对公众参与机制的忽视, 也引发了后续运营过程中一系列的社会矛盾和冲突事件, 譬如2014年兰州自来水威立雅被质疑污染延报、2016年天津蓟县垃圾焚烧发电项目被质疑环评造假等。这些事件的发生不仅引发了公众对于PPP模式的质疑, 造成了严重的社会不良影响, 也给政府的公信力带来了损害。

　　 目前, 针对PPP项目公众参与机制的研究多停留在理论或政策层面, 缺少对国外相关经验的介绍, 也缺乏结合实际案例的总结分析。鉴于此, 为完善我国PPP项目公众参与机制, 本文首先介绍英国、法国、美国、日本等国外公众参与机制中的有益经验, 然后采取案例研究的方法对比分析日本东京垃圾焚烧发电厂与广州番禺垃圾焚烧发电厂两个PPP项目中的公众参与机制, 并在此基础上提出相应的政策建议。

　　 本文选取了英国、法国、美国和日本等四个国家作为分析对象。所选取的国家在城市规划、政策制定、环境保护等领域都有着较为成熟的公众参与机制, 可为完善我国PPP项目公众参与机制提供一定的参考。以下是各国公众参与机制的特点。

　　 英国公众参与机制的特点主要体现在社区委员会、非政府组织对公众参与的重大影响和多层次的公众参与体系。首先, 英国的城市以社区作为基本的功能单位。总体来说, 社区委员会主要有两大职责:对社区事务进行公众咨询和信息公开以及参与到社区事务的决策和实施过程中。其次, 英国的非政府组织独立于通常的行政系统, 经过长期的发展已深入到公众领域的方方面面, 并承担着诸如科普宣传、咨询和监督等职能。最后, 英国有着多层次的公众参与体系。在国家层面, 公众主要以民主代议制, 即通过民主选票, 来体现自身意愿。在区域层面, 政府在进行整个区域的城市规划需主动联系可能参与到的公众群体。在地方层面, 公众通过参与社区委员会的相关事务来表达自身意愿。

　　 法国公众参与机制的特点主要体现在开放的公众协商制度以及明确而有序的公共咨询流程。首先, 法国的公众协商制度是法国公众参与机制中最重要的公众参与方式之一。公众协商制度能够对项目进行多方面的, 跨领域的细致考察, 也能最大程度地体现公众的意愿。但这种公众参与方式成本高、耗时长, 通常仅适用于规模较大, 对社会有较大影响的公共项目。例如, 法国克里希街区的规划过程中便启动了公众协商程序, 该过程共耗时超过3000小时, 开展大小专题讨论会共60余次, 最终使得这一近10年来巴黎市区最大的公共项目成功实施, 取得了政府和巴黎居民都较为满意的结果。其次, 法国公众参与机制有着明确而有序的公众咨询流程。公众咨询的主导机构为政府相关职能部门, 其开展的形式按参与程度由浅入深可分为信息公开、意见征询和共同决策等三种方式。信息公开保障了公众对公共项目的知情权, 但未赋予公众决策权。意见征询在一定程度上征求了公众的意见, 但是否采纳这些意见仍取决于政府。而共同决策则是邀请公众与政府共同制定决策方案, 是参与程度最深的一种公众参与方式。

　　 美国公众参与机制的特点主要体现在信息公开程度高、公众参与意识高涨以及健全的公众参与保障机制。首先, 信息公开制度在美国距今已经发展已有较长历史。随着网络时代的到来, 《信息公开法》对政府工作信息应当公开的内容进行了明确规定, 政府工作信息的公开变得更加高效透明。譬如建设工程的公示内容需包括规划的基本背景、规划总图、进度控制表、相关宣传材料, 同时必须设置意见反馈栏以接受公众意见。其次, 美国居民从小便接受良好的公众参与教育, 有着较强的责任意识。社区是公众参与的重要平台, 并且政府授予了社区平台充分的决策参与权。公众可以通过社区平台有效地表达自身意愿, 进一步激发了其参与热情。最后, 美国采用了多层次的法律保障体系, 分别从宪法、联邦法律和州法律三个层次对公民参与的程序进行明确的要求, 从而确保公众能以直接或间接的形式参与到公共决策中。同时, 健全的公众参与组织结构也保障了参与机制的落实。譬如委员会制度是美国公众参与的一项重要制度, 委员会的设立、运作和决策正是公众意志的表现, 各种层级的公众委员会使得公众可以切实地参与到公共项目的前期决策和后期运营过程中。

　　 日本公众参与机制以街区平台参与为基础, 市民享有较大的决策权利。例如市民在城市规划过程中享有提案权。若市民按照合法的手续提交提案, 政府必须对该提案进行评估, 并给予正式的答复。此外, 部分地区 (譬如鹿儿岛市) 的居民对公共利益影响较大的公共项目具有一定的决策权, 甚至还拥有和市长直接对话的权利。日本十分重视国民公众参与素质和能力的培养, 其公众参与教育的形式也多种多样。例如政府常常会在一些公共场馆中举办各个领域的公共讲座和论坛, 并邀请设计院或大学专家来到市民馆向日本民众传授有关城市发展和规划的相关知识, 以便民众在之后的城市建设过程中能够有效地提出自己的建议。此外, 日本还十分注重培养青少年的公众参与意识。在学校里, 许多课堂会专门设置公众参与的有关课程, 教导孩子们如何参与到公共事务中。同时, 政府也会组织专门的参观活动以提高学生们的公众参与意识。日本民众普遍具有较高的公众参与意识和素养, 极大地提升了公众参与的有效性。

　　 在面积仅为2000平方公里左右的日本东京都地区内共建设有21座垃圾焚烧发电厂。这些垃圾焚烧厂均采用PPP模式, 极大地缓解了地方政府压力。东京都地区人口稠密, 若垃圾焚烧项目存在污染, 必然会对周边居民生活带来巨大影响, 并可能因此招致群体性事件而导致项目停工。因此, 在建设垃圾焚烧发电厂群项目时, 政府和企业十分重视通过有效的公众参与来寻求民众对项目的理解和支持。在此过程中, 日本成熟的公众参与制度发挥了良好的作用。首先, 政府非常重视信息公开并积极地与公众沟通。在项目建设和运营期间, 工厂主动开放供市民自由参观, 并配有专职讲解员为居民讲解和宣传无害焚烧技术。这种高度透明的信息公开打消了市民对于焚烧污染的疑虑, 增加了居民对于项目的信任。其次, 对于敏感的工厂选址问题, 当地政府十分尊重市民公众参与选择的权利。在初始阶段, 各地区的居民自发地组成了选址预备委员会共同商议合适的选址方案。该委员会也会邀请相关专家加入以提供专业知识方面的支持。之后, 东京市区的普通居民、备选地址附近居民以及专家共同组成了市民委员会, 这个委员会的核心任务则是对前一阶段得出的各个方案进行审议, 并通过投票的方式确定项目选址。在该阶段, 东京市普通居民的加入避免了方案选址由于几个备选地址附近居民互投而陷入停滞。最终, 这种深度的公众参与带来的是政府与公众均感到满意的结果。

　　 在本案例中, 公众参与程度较深, 达到了公众参与阶梯理论中的“市民权利” (Citizen Power) 的效果, 即政府已授予公众一定的决策权, 公众能够通过特定的公众参与方式直接影响到项目决策的制定。在垃圾焚烧厂的选址上, 政府不能擅自决定项目地点, 需要经过两个阶段的选址委员会的评审。公民自发地组建了选址委员会, 而政府也赋予了这个委员会参与项目决策的权利, 并建立了相应的选址机制。公众在项目的决策过程中发挥了至关重要的作用, 最终得到了多方满意的项目选址地点。

　　 公民自身的参与素质是影响参与效果的重要原因。作为理性人, 普通公众往往只追求自身利益最大化而忽视了团体利益, 这是公众参与容易造成的弊端。而在本案例中, 东京市民遵循了有序的公众参与流程, 先通过项目选址委员会的方式, 建立起常态化的公众参与机制, 再主动引入专家参与, 提高了研讨过程的技术含量, 使得委员会的决策更具可行性。最后, 委员会通过民主投票的方式做出最终决策, 符合多数人的利益。由此可见, 公众良好的参与素质是公众参与机制能够真正发挥功效的前提保证。目前, 国内公众参与素质与西方发达国家相比仍存在较大的差距, 除去政府对公众意见的重视程度不够以外, 公众自身对于如何有效地进行公众参与也缺乏了解, 例如在广州番禹垃圾焚烧发电厂案例中, 多数居民仅考虑自身诉求, 这使得政府很难在决策中对公众意见进行有效反馈。

　　 广州番禹垃圾焚烧厂由广州市政府和广日集团共同出资筹建, 广日集团享有建成后的垃圾处理专营权。本项目于2004年开始筹划, 政府在选址决策阶段并未考虑公众的意见。当选址已确定为番禹区并准备开工建设时, 当地居民才从网络媒体等渠道了解到当地要建垃圾焚烧厂的消息。不少市民对项目的环境影响评价提出了质疑, 认为该工厂将对周边环境和居民健康造成重大危害。然而, 政府并未对此诉求进行有效回应, 仍坚持按预先的选址计划开始筹备, 最终引起了当地居民的强烈反弹, 并逐渐演变为大规模的群体性事件。随后, 中央电视台对该事件进行了报道, 并引发了全国范围内的关注和讨论。广州市政府在意识到问题的严重性后, 紧急出台了有关公众咨询的通知, 要求立即暂缓该PPP项目, 重新开始讨论选址问题。在新一轮的选址过程中, 政府为公众提供了5个可供选择的项目地址, 公众可以通过公众咨询和听证会的方式参与。最终新的垃圾焚烧厂改迁到了南沙区大岗镇。但根据对当地居民的调查, 许多居民在后续的公众咨询过程中仍未实际参与到决策过程中。一方面, 是由于他们并不了解项目以及选址相关信息, 且其述求只是让该项目撤出番禹区。另一方面, 政府虽然开展了公众咨询, 但最终的决策权仍握于政府手中。广州市政府在群体性事件发生前后均处于绝对的主导地位, 公众参与属于Arnstein所说的“象征主义” (tokenism) 的阶段, 未达到真正的“市民权利”级别的参与。

　　 本案例中, 引发民众抗议的主要原因是项目决策过程中信息不够透明公开。政府和社会资本方在决策过程中只考虑了技术和经济方面的因素, 却忽视了该项目对周围居民生理和心理的影响, 最终当地居民因担忧垃圾焚烧产生的环境污染而对项目选址进行了强烈抵制。项目的决策阶段是项目建设运营中最开始同时也是影响力最大的阶段。此阶段的公众参与效果将直接影响着项目是否最终能够满足公众需求。在本案例中, 项目从2004年的确定选址、2006年的通过审批, 到2009年开工建设之前, 都没有对公众进行情况通报或征求意见, 公众的意愿未得到充分的了解和尊重。在事件平息后, 政府采取公众咨询的方式使当地居民参与进来, 但此种方式仍仅属于“象征主义”的参与, 公众的诉求是否得到实现仍然完全取决于政府。

　　 我国PPP项目中目前采取的多是由政府推动的、自上而下式的公众参与。该类型的公众参与由政府领导和主持, 公众参与过程多是政府单向地联系各个公众参与主体, 而各参与主体间缺乏合作。常用的公众参与方式如听证会、公众研讨会等虽然会涉及到多个参与主体, 然而它们之间仍缺乏横向的相互联系。同时, 我国公民的公众参与意识还不强, 普通市民很少主动寻求专家或者非政府组织的帮助, 这使得公众方处于一个较为被动的地位。由于缺乏专业的指导, 普通公众的反馈也很难得到政府的认可和实施。与之形成鲜明对比的是日本东京的垃圾焚烧厂项目。在选址过程中, 选址附近的市民会主动联系城市规划领域和环保领域的专家, 通过成立多方研讨小组从而提出有可操作性的建议。

　　 通过总结国外公众参与机制的经验特点 (表1) , 并结合PPP项目公众参与机制的典型案例, 可为我国PPP项目公众参与机制的完善提出以下政策建议。

　　 非政府组织 (Non-Government Organization, NGO) 在PPP项目的公众参与中主要发挥着以下三方面的作用。首先, 非政府组织 (NGO) 和社区组织 (CBO) 可作为半公共机构, 代表受PPP项目直接影响的利益相关方, 尤其是弱势群体和边缘群体的利益。其次, NGO可以充当组织讨论的平台, 能为非政府组织、社会资本以及政府部门之间提供一个公开讨论与交流的平台。由于非政府组织通常会专注于某一特定领域, 它们通常在相关领域有较为丰富的知识和事务经验, 也能为PPP项目参与方提供有价值的信息和建议。再次, NGO可以开发并宣传PPP项目发展的原则, 指标和认证体系。例如成立于1985年的美国全国公私伙伴理事会 (National Council for Public Private Partnership) 就长期致力于PPP领域的宣传推广、教育培训等工作。我国非政府组织相较于国外起步较晚, 尚存在质量参差不齐和法律保障不完善的问题。未来应着力完善NGO的培育环境, 促进公众参与的组织化建设, 在PPP项目的决策和实施中重视NGO的功能, 提升PPP项目的决策质量。

　　 首先, 政府决策部门应转变行政观念, 重视公众参与的意愿和表达, 确保PPP项目招投标、谈判、环评等各个环节的公开透明, 保障公众对项目的知情权。其次, 应建立健全回应机制, 对公众的需求应密切关注, 对公众的呼声积极回应, 促进公共决策的科学化、民主化和规范化。例如PPP垃圾焚烧发电项目所带来的环境影响是社会公众非常关心的问题。日本政府通过制定严格的排放标准及对污染物进行实时监管等措施, 获得了项目周围民众的支持。最后, 应降低公众参与的门槛和成本, 增强公众参与的代表性, 为政府、企业与公众之间的信息沟通创造更好的条件。例如可借鉴法国经验, 在开展PPP项目公众咨询和协商前, 对讨论主题和项目背景信息进行充分的科普和讲解, 降低特定项目的专业、技术复杂性对参与各方达成有效沟通的不利影响。又如可构建互联网信息平台, 对政府的法规政策和PPP项目公司的有关经营数据、技术标准等内容进行公开, 利用网络工具进行知识科普、意见调查。

　　 信息公开是PPP项目共赢和可持续的基础。PPP项目是由企业代替政府为公众提供公共产品和服务, 为了保护公众利益, 必须实现物有所值, 并保证质量、价格和服务等方面的要求。为实现这一目标, 充分的信息公开就可很大程度上避免项目产品或服务不达标或投资者获得暴利, 并保障公众的知情权和监督权。目前, 我国PPP项目的信息公开制度还不健全, 公众与政府企业之间存在信息不对称, 公众对于政策议题、政府工作信息、企业经营数据等内容缺乏了解渠道, 制约了公众参与的效果。2017年1月, 财政部颁发了《政府和社会资本合作综合信息平台公开管理暂行办法》, 覆盖了PPP项目实施的全过程, 对信息公开的内容、方式、提供方等方面进行了规定, 具有一定的突破意义。未来应进一步推动PPP项目信息公开, 打破数据壁垒, 建立跨部门、跨地域、多层次的信息共享平台。

　　 相较于发达国家, 我国在公众参与教育上还不够重视。我国PPP项目中的公众参与表现出参与热情不高、缺乏主动参与意识, 参与素质有待进一步提高等特点。推动公众参与意识的提高需要全社会的共同努力, 一方面需要加强媒体宣传和信息沟通, 为公众提供真实有效的信息, 充分解释项目实施的意图, 协调各种社会诉求, 合理引导和鼓励公众参与PPP项目的治理。另一方面, 可借鉴日本的教育方式, 通过参观教育、公益宣传、科普论坛等方式, 向公民科普和宣传项目相关领域的专业知识, 培养社会公众的责任意识。同时, 在PPP项目的实施过程中, 政府应鼓励项目所在地的公众积极参与, 构建对公众意见的收集和反馈机制, 为公众参与到项目的决策和实施过程中提供便利, 提高公众参与的积极性、提升公众的参与能力。

　　 合理的PPP公众参与机制对于完善PPP项目监督机制、保障PPP项目中的公众利益、促进PPP项目的可持续发展都至关重要。目前, 我国的PPP公众参与机制仍有欠缺, 亟需借鉴国际公众参与的有关经验和实践加以完善。本文通过总结英国、法国、美国、日本等国外公众参与机制的经验, 并结合对日本东京垃圾焚烧厂群和广东番禺垃圾焚烧发电厂等案例中PPP项目公众参与机制的对比研究, 为完善公众参与的决策过程, 改进和优化PPP模式的应用提供一定的参考。