根据财政部2016年发布的全国PPP综合信息平台项目库信息, 截至2016年12月, 入库项目共11260个, 总投资额达13.5万亿元, 而PPP民间主动发起项目所占比重不足1%。在PPP落地项目中, 涉及社区服务设施的PPP项目数量极少。因为社区服务设施PPP项目本身市场份额较少, 而且社区服务设施PPP项目不适合由国有企业主导发起。相对于国有企业, 民间资本对于养老、文化体育设施、垃圾污水处理等社区服务设施PPP项目具有管理、运营、创新等优势。探讨民间主动发起在社区服务设施PPP项目中的应用, 对于解决我国PPP项目集中度较高、市场开放程度不足、民间资本参与度低等问题具有重要的实践意义。

我国PPP项目市场投资需求扩大, 对政府、市场的服务能力要求不断提高。PPP市场份额仍由国有企业大比例占据, 民间资本介入PPP项目渠道不畅通, 使得PPP项目对政府财政依赖加重。市场开放程度不够, 存在针对民间资本的准入障碍。

截至2016年年底, 我国PPP项目库中约62%的项目尚处于识别阶段, 投资总额近7万亿, 占据一半的投资份额。项目库中存在长期滞留在识别阶段的项目, 未完成物有所值和财政承受能力论证。其中包含了由政府发起、项目存在先天性缺陷而不能高效落地的项目, 因此, 需从根源处进行制度设计破除障碍, 促进PPP项目健康持续发展。

现阶段我国PPP项目存在三种投资回报机制:使用者付费类、政府付费类及可行性缺口补助类。根据财政部2016年发布的全国PPP综合信息平台项目库信息, 已入库的11260个项目中, 可行性缺口补助类和政府付费类项目数量比重合计58%, 投资额比重合计为66%, 两种投资回报机制的项目数量和投资额比重呈上升趋势。而使用者付费项目数占比不足五成, 投资额比重仅为34%。PPP项目对政府财政依赖偏重, 原因在于市场开放程度不高, 民间资本不能深度参与, 项目模式设计存在制度缺陷。

地方政府存在针对民间资本的隐性壁垒, 政府方更青睐与大型国有企业进行PPP项目合作, 对民间资本主动发起PPP项目均持观望姿态;国有企业占据大部分市场份额, PPP入库项目数量与投资额均为国有企业占优, 民间资本仅能通过开放融资的方式参与;适合民间资本主动发起的社区服务设施PPP项目所占市场份额较少, 且制度设计多以大型基础设施PPP项目为主, 致使民间资本介入中小型社区服务设施PPP项目渠道不畅通。

《政府和社会资本合作模式操作指南》 (财金[2014]113号) 规定:“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起, 以政府发起为主”。民间主动发起在我国具有政策依据, 但缺乏具体规范的实施细则。政府相关机构在进行制度设计时, 缺少针对不同项目发起人的区分设计, 对民间发起项目的鼓励与支持力度不足。

PPP项目主要由政府发起, 也可由国有企业、民间资本等社会资本发起。PPP项目市场具有层次性, 中小型社区服务设施PPP项目需要民间资本的积极介入。PPP民间主动发起是对PPP项目市场的重要补充, 有利于改善民间发起项目不足的现状、增强市场开放程度以及提高民间资本积极性。

民间资本在改革开放的政策环境下积聚了巨额的闲置资金, 投资需求不断扩大, 这与我国公共基础设施建设资金的匮乏形成鲜明的反差。民间资本没有得到充分利用, 行业准入亟待进一步放宽, 这恰好为我国PPP民间主动发起模式的拓展实践提供了绝佳的契机, 为其注入强大的后续动力。

PPP项目不应仅来源于政府规划, 还应该来源于具有管理、运营、创新优势的民间资本。PPP民间主动发起是对政府行业规划的重要补充, 促进更多优质潜在的PPP项目入库, 改善入库项目质量, 引导更多的民间资本进入社区服务设施领域, 满足多层次多样化需求, 进而提高PPP项目库管理水平。

通过PPP民间主动发起引入良性的竞争机制来推动公共基础设施建设, 可将更多创新性的项目输送给政府部门, 提高市场配置资源的效率。民间资本参与主导的PPP项目比重加大, 有利于激励政府机构强化和完善自身的管理运营能力, 形成持续良性发展的行业竞争环境。

财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中强调PPP与供给侧改革的协同性, 积极引导各类社会资本参与。政府债务负担较大, 民间资本存在投资需求, 却缺乏投资路径, 这都凸显了社区服务设施供给侧改革的迫切性。民间资本将养老、文化体育设施、垃圾污水处理等社区服务设施PPP项目作为切入口, 有利于打破僵局, 促进社会效益与经济效益相统一, 提高社区服务设施供给效率。

在美国、哥伦比亚、马来西亚、菲律宾、韩国等国家, PPP民间主动发起是一种常见的项目发起方式, 已经存在许多成功的实践经验。国际经验证明, 政府首先要针对PPP民间主动发起制定相关政策, 对公开招标阶段流程进行了区分设计, 再聚焦操作流程中的关键问题协调各相关机构, 才能激发民间资本的积极性, 不断完善PPP民间主动发起的管理程序。

根据2013年美国国家立法机构全国会议 (NCSL) 报告内容, 共有18个州允许PPP民间主动发起提案。在菲律宾, 约15%的PPP项目是由民间资本主动发起的, 在韩国, PPP民间主动发起的份额高达50%。对不同国家PPP民间主动发起相关政策进行归纳比较可以发现:完善的制度设计、明确的政策导向是PPP民间主动发起的重要基础。

PPP民间主动发起公开招标阶段的操作流程设计至关重要, 国际上常用的有三种模式:奖励模式、瑞士挑战模式以及最终最优报价模式。在奖励模式下, 智利和韩国为鼓励民间自提, 在招标过程中采取针对原始项目发起人给予技术分或商务分额外加分的奖励机制;瑞士挑战模式下, 原始发起人有权与其它更优报价进行一对一的比较竞争, 在菲律宾、意大利等地广泛应用;在阿根廷、南非等地, 出现了奖励模式与瑞士挑战模式的融合, 即最终最优报价模式, 关键的变化在于多轮投标过程中, 原始发起人可以直接进入最后一轮投标。三种模式的不同竞争机制都适应了民间主动发起的特征, 以求实现PPP民间主动发起的持续发展, 其中最终最优报价模式能够促进PPP民间主动发起更具透明性和竞争性。

国际上的PPP民间主动发起在实际操作中常常存在几个关键问题:第一, PPP项目开发成本补偿问题, 韩国和菲律宾不允许报销项目开发成本, 智利和南非则允许;第二, 项目竞争者之间公平性和积极性的平衡问题, 项目原始发起人比其他竞争者有更长的项目准备时间, 更加了解项目特征, 合理地设置招投标时间, 有利于提高其他竞争者参与投标的意愿;第三, 民间资本与公共部门利益冲突问题, 民间资本的自身利益跟项目整体的公益性与经济利益存在冲突, 前期的有效沟通、PPP项目结构的合理设计有助于缓解这一矛盾。美国、哥伦比亚、马来西亚、菲律宾等国政府在PPP项目实施的过程中, 不断规范PPP民间主动发起操作流程和管理程序, 促进PPP民间主动发起项目持续稳定发展。

我国现阶段的PPP项目发起人制度设计存在缺陷, 缺少针对民间主动发起PPP项目的流程设计。基于PPP民间主动发起的国际经验, 在我国现有的政策基础上, 对具体操作流程、行业适用范围进行探析, 并从制度设计与监督管理方面给予政策建议。通过PPP民间主动发起, 引导更多的民间资本进入社区服务设施领域。

PPP民间主动发起项目在识别与采购阶段存在的问题具有密切的关联性, 采购阶段缺少针对民间资本主动发起的流程设计, 需从识别阶段完善制度设计。广义上的社会资本包括国企、央企以及民间资本, 然而政府在选择参与主体时更倾向于国有性质的社会资本, 缺少针对民间主动发起项目的操作流程。

基于我国民间资本在PPP项目识别采购阶段存在的准入障碍、缺少实施操作细则等问题, 在我国现有政策基础上借鉴国际上的最终最优报价模式, 设计我国PPP民间主动发起操作流程。政府应结合民间发起项目特征进行具体的采购方式选择:直接谈判、购买项目知识产权以及直接公开招标, 如图1所示。

在国务院助推民间资本积极参与轻资产PPP项目的政策环境下, 为了进一步激发社会领域投资活力, 满足多层次多样化的市场需求, 民间资本应从收益、市场以及资金管理水平等方面, 考虑将养老、文化体育设施、城市生活垃圾、污水处理等社区服务设施PPP项目作为起点, 进行我国PPP民间主动发起模式的拓展应用, 如表1所示。

政府在推动PPP民间主动发起发展过程中, 应从制度设计与监督管理等方面完善政策指导, 深层次地挖掘民间资本投资潜力和激发投资活力, 强调契约精神, 以平等的民事主体身份参与PPP项目, 由社区服务设施的建设者转变为民间资本的合作者和监管者。民间资本则应充分发挥能动性和创造性, 寻求企业发展的战略突破。

除了PPP项目市场准入的隐形壁垒, 民间资本从根源上还缺少项目进入路径。PPP民间主动发起的制度设计亟待完善, 政府相关机构应通过细化PPP民间主动发起操作流程、出台行业适用范围、科学设置民间资本选择条件、制定合理高效的民间主动发起激励机制等政策方针, 体现政府对PPP民间主动发起的鼓励与支持, 提升民间资本的信心与积极性。

针对民间主动发起项目中存在的信息不对称问题, 政府机构应积极利用PPP综合信息平台, 加强和规范信息公开, 确保PPP民间主动发起项目规范运营;完善项目协同管理机制, 进行网上联合评审, 强化部门协调, 进一步提高审核效率;组织开展第三方信用评级, 完善从业人员信用信息系统和奖惩联动机制;归纳项目经验和成功案例, 制定示范项目推广方案, 促进PPP民间主动发起模式持续健康发展。

广泛吸引民间资本参与竞争, 对境内外资本、国企央企和民间资本一视同仁, 进一步拓宽融资渠道。吸引具有PPP民间发起丰富经验的境外资本主动参与公共服务设施的建设, 提高项目落地率, 提供良性的市场竞争氛围, 丰富我国民间资本PPP民间主动发起经验, 增强PPP市场活力。

PPP民间主动发起项目作为PPP项目市场的重要补充, 能够充分发挥民间资本管理、运营、创新等优势。政府相关机构应从制度设计层面提供高效发起路径, 加大对PPP民间主动发起的鼓励支持力度。为了满足PPP项目市场多层次、多样化需求, 民间资本应寻求专业化、产业链整合发展道路, 通过民间主动发起, 积极参与养老、文化体育设施、垃圾污水处理等社区服务设施PPP项目。结合国际PPP民间主动发起经验, 政府应将民间发起项目的比重控制在10%~20%的合理区间内, 聚焦操作流程细化、政策导向、行业适用性等关键性问题, 促进PPP民间主动发起在我国的应用。