自2014年以来，我国全面推进PPP项目，各地方政府积极响应国家号召开展PPP项目建设。截至2020年1月末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计在库项目9459个、投资额14.4万亿元。PPP项目行业覆盖到市政工程、交通运输、生态建设、教育基础设施、环境保护工程等领域，在促进社会公共服务发展中起着重要作用。PPP项目的参与主体多、投资金额高、融资结构复杂，对项目实施的各个阶段都带来了融资风险，部分PPP项目因融资失败而导致项目失败。因此，PPP项目必须充分发挥出政府监管职能，加强对PPP项目的融资风险管控，才能保证PPP项目顺利实施。此次以县级教育培训中心建设项目为例，对政府视角下的PPP项目融资风险及其管控措施进行分析。

本案例为教育培训中心建设项目，城投公司为政府出资代表，县教育局为项目实施机构。项目建筑面积202706.88m²，总投资72021.70万元，其中包含2354.32万元建设期利息，821.20万元垫底流动资金。项目采用建设-运营-移交的PPP模式，合作期限20年(不含2年建设期)。城投公司出资21606.51万元(占总投资的30%左右)，社会资本出资50415.19万元(占总投入的70%)。项目银行贷款50400万元，项目公司自筹21621.70万元。项目公司负责项目融资、建造、运营和维护，在合同期满足后项目资产权移交给政府方。在项目实施前期阶段运作合规，被评为省级PPP示范项目，但进入融资环节后，受“论证、审批、不合规、社会资本资金链断裂”等多方面因素的影响，导致项目PPP模式运作失败。

教育培训中心项目除了县政府及合作方的项目资本金外，近70%的项目资金出自银行贷款，本案PPP项目能否满足银行授信条件，是顺利开展项目建设的关键。首先，由国家政策角度的融资风险，此项目总投资额是72021.70万元，县政府前期投入为821.20万元，而2017年县财政收支为：一般公共财政收入为14869.9万元，而县PPP项目全年招商18个，总投资178亿左右，招商全部成功后，县前期支出达60亿左右，这些还不包含运营的PPP项目向社会资本所支出的服务费。国家财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)内的第二十五条明示：每年度PPP项目全部由预算中支出，低于一般公共预算支出比率的10%。而项目所在县于2017年一般公共预算收入来衡量，2017年县财政的一般公共预算收入的10%即为14869.9万元，表明财政承受能力偏低。其次，由银行授信层面分析，针对PPP项目的选择，银行有着系列的审查审批指标，对项目所在政府的实力有严格要求。在关注项目类型的同时，还会重点考核政府的财政承受能力，公共财政收入高于15亿元的政府则能通过银行的审查成功融资，反之，融资失败。商业银行针对区县级项目的融资申请，规定当地综合财力>100亿元、GDP>500亿元。在债务率方面，数据显示多数银行要求区、县级债务率<100%。由政府公布的财政数据看，2017年财政公共财政预算为13.5399亿元，低于银行授信要求的15亿元；同年的GDP为338.8亿，也低于银行要求的500亿元，并且综合财力也低于100亿元，无法通过银行授信政策。PPP项目的建设超出了县财政承受能力，县政府不具备该PPP项目的建设能力，给项目融资带来阻碍。

PPP推出之初，国内的金融机构不了解PPP，皆持观望态度，项目无法获得所需资金；随着了解到PPP的相关政策，各商业银行并看到PPP融资市场的潜力，纷纷开展PPP融资工作，但苦于没有相关经验，大多照搬传统项目贷款模式，产生许多难以解决的问题。比如本案例的社会资本方向各大商业银行融资，仅能够让银行了解公司资本金、项目施工支出等情况，而财务报表披露的内容较少，这与传统项目贷款审批要求严重不符，致使贷款融资陷入困境。

该风险意指办理前期手续时由于发生程序违规问题所诱发的风险。教育培训中心案例项目实施初期，县政府指定教育局担任项目实施机构，可是未向其出具授权委托书。商业银行贷款审批期间，银行在学习PPP文件之后，对PPP项目资料的审查目录进行重新编制，要求教育局提供包含授权委托书在内的所有认证材料。可是，此项目没有授权委托书，政府只能根据会议纪要补齐授权委托认定材料，给项目带来合规性风险，令融资受阻。

社会资本风险，意指PPP项目在社会资本方的择取活动中，因对其调查不足所引发的风险。社会资本方作为PPP项目的建设者以及运营者，是项目能否成功的关键。若项目选择社会资本方失误，则给项目埋下风险。PPP项目为多方合作开展的融资模式，合作各方选择的优劣决定了运作效率的好坏，促使各方合作主因在于其所产生的效益大于单方所实现的效益。教育培训中心项目就是由多方社会资本共合作的融次模式，其社会资本方中包括风险抵抗能力薄弱的小型民营企业，小型民营企业在项目实施过程中突发资金链断裂问题，造成小型民营企业破产，无法推进A项目的正常运行。同时，由于A项目属于教育基建项目，对工期要求较为严格，所以政府只能采取回购的方式由城投公司进行出资建设，造成PPP项目融资失败。

在PPP项目的建设中，建设时所涉及的风险因素较多，可能出现在项目的“决策、审批、建设、资金筹集、运营管理”等环节，其风险发生率相较一般工程项目要高，如何规避PPP项目风险势在必行。比如，教育培训中心PPP项目建筑规模较大，对县居民的教育工作具有重要意义，因项目实施时间较为紧迫，没有在项目前期论证阶段深入研究项目风险，也没有充足时间对社会资本方的财务状况进行风险评估。在社会资本方退出项目后，政府没有及时启动应急预案，重新选择社会资本方，而只能在项目工期的压力之下转由城投公司进行出资建设，融资失败。

论证风险产生的主因在于PPP项目2014年方在我国施行，在这么短的时间里，政府对PPP项目的了解及准备都不够充分。尤其教育、环护等行业的PPP项目，政府的专业技术水平及项目运作实践经验不足。比如，本案例县政府对PPP项目运作的经验少、专业能力低，未聘请专业强的中介机构对项目进行可行性论证，造成PPP项目融资难的问题。

政府在对社会资本方进行招标时，对其实力资质的审批不严，忽略了对其近几年的业绩及报表的审批。而商业银行的传统贷款所要求的资料一般含有贷款方近三年的财务报表，而案例PPP项目公司是新成立不久的公司，因其成立时间短，并无银行所要求的往年报表数据，亦无相关的业绩，因项目实际状况无法满足商业银行贷款的硬性要求，致使融资受阻。

政府往往在推进PPP项目上因赶进度而出现程序违规的问题，短期看项目开展较顺利，长远层面上却隐藏极大风险。此外，各级政府部门不断更新PPP的文件，不断完善细化PPP项目各阶段、各程序的相关规定，此问题造成的直接后果，就是当时合规合法的项目，过一段就可能因缺少其实施后方颁发布新增加的某项材料而变身为不合规项目。此问题一旦出现，若补齐相关材料则有“造假”之嫌；如置之不理，在商业银行的严审下判定为不合规项目而不予贷款，项目融资失败。

在教育培训中心项目以PPP模式运作过程中，大中型规模企业对PPP项目认知不足，并未积极参与项目招投标，而小型民营企业将其视为与政府合作、争取政府优惠政策的机遇，积极参与项目投标；教育培训中心项目的实施时间较为紧迫，没有在项目前期论证阶段深入研究项目风险，也没有充足时间对社会资本方的财务状况进行风险评估，政府对合作方综合能力的考察力度不足，导致项目难以从现有资源中选择优质社会资本方。

基于项目前期规划工作，尽管县政府对风险类别及发生的可能性进行了深入剖析，也明确落实了风险分担及分配机制，可是确没有拟定风险产生后所要采取的风险处理措施，也就是没有制定详细有效的风险应急预案，在社会资本方因资金链断裂退出项目时，给PPP项目开展带来阻碍，影响项目融资的进行，致使PPP项目失败。

参考PPP项目成功案例的经验，对教育培训中心项目进行可行性论证，准确剖析对项目的“回报率、投资规模”等的可行性，确保PPP项目建设良好开展。首先，县政府需聘请经验丰富的专业中介机构提供全程咨询服务；其次，政府可加大培养专业的PPP项目运作及风险管控人才力度，吸引专业、技术型人才加入，提升县政府风险管控能力；最后，进行财政承受能力论证。测算当年所有PPP项目的政府支出责任，按照规定应控制在一般公共预算支出的10%以内，可参考其他地区确定的警戒线。比如，2020年1月底我国财政承受能力情况：全国2626个有PPP项目入库的本级中，2608个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下；其中1，908个本级财承占比低于7%预警线，1441个本级低于5%，有18个行政区超10%，这些行政区已停止新项目入库。可确定高于8%时进行预警，不允许再施行新的纯政府付费项目。

政府要严格审核项目公司的融资水平，要求其提供近3年的财务报表，聘请专业的会计师事务所评估项目公司的财务状况，了解其偿债水平及可持续长远发展能力。要求项目公司提供PPP项目总投资的融资能力证明材料，以此确定项目公司具有满足PPP项目要求的融资能力。此外，政府还要审批项目公司所拟定的“资金使用计划、融资及其风险防控方案、资金应急方案”，聘请业内权威的第三方咨询机构评估项目公司的财务方案，给出合理建议，督促项目公司有效改进财务方案。

PPP项目其前期手续极为关键，务必严格依照相关规范对立项程序展开逐步推进，包括“环评、规划许可证、授权委托书、土地证”等，过程复杂彼此关联，一旦某环节违规，就会影响后续的融资审核受阻。政府往往在推进PPP项目上因赶进度而出现程序违规的问题，短期看项目开展较顺利，长远层面上却隐藏极大风险。这就要求我国政府要尽快出台PPP项目法，在全国各地推行统一的规章制度，降低政府部门在PPP项目实施活动中的政策频繁变动所产生的风险。我国政府需对PPP项目创设完善的法律体系，明确落实各个阶段的工作细则，尤其项目融资上务必展开细致规定，让PPP项目能够有序开展，规避融资风险。

PPP项目对于合作方的选择，自2014年截至2017年12月末，我国597个示范项目的签约社会资本共981家，民企占34.7%，反映出社会资本方对PPP项目的影响。对社会资本方的选择应遵循“能力互补、协同合作、信誉优先、信息公开”的原则。1)能力互补。政府与合作者双方取长补短，确保项目顺利开展。要求社会资本方在项目的全产业链上经验丰富、技术成熟；2)协同合作。合作双方在“经济、社会”效益上目标一致；3)信誉优先。要求社会资本方具有良好的商业信誉及社会信誉；4)信息公开。政府在招投标上，信息公开化、制度化、规范化的模式选择合作方。对社会资本方选择的具体措施：1)资格预审。社会资本方按公告要求参加资格预审。通过资格预审的社会资本方达到3家及以上方表明预审工作结束，以此来规避政府急着推进项目进程而仓促选择不符合资格的小型民营企业的加入。2)深入研究项目风险，对对社会资本方的财务状况及综合能力进行风险评估及考察；3)组建评审小组。由业内评审专家与项目机构代表所组成的5人以上小组。评审专家至少各有一位“财务、法律”方面的专家，专家人数占总人数比率的2/3。

正确选择合作方是PPP项目运作效率提升的关键，也是实现合作双方利益最大化的基础。对于合作方的选择，即要求其有强大的综合实力来提升项目建设及运营的效率，亦需考虑其发展理念及对项目特点及利润率要求的彼此契合。

在PPP项目开展前，政府部门需拟定细致的风险应对策略，在和中标社会资本方谈判时，把项目的风险分配分担机制和应对方案加入到“合同”内，做到建设运营时遇到突发风险有案可循，降低了被动几率，有利于项目顺利的开展。可是，以中国PPP模式目前发展状况，一般的风险预判皆是出自人为主观的断定，极少是通过模型及量化进行系统分析的。建议县政府逐步构建规范的“PPP项目融资风险监控数据库”，将落地的成熟项目中的各项数据按类别录入于数据库内，关键数据依此来确定预警指标，以此来做到监控及警示效用。只要持之以恒的对每个项目的风险预案及数据不断的进行积累，未来数据库就会实现数据共享，为项目开展给予客观、中立、有价值的建议。此外，项目实施阶段监督。政府要派专人任职项目公司的监事、董事，及时掌握社会资本方的资金到位情况，对项目实施重大节点的融资情况进行考察，动态监控社会资本方的资金运作，以便在社会资本方出现融资风险时及时采取应对策略，避免因社会资本方的资金链断裂造成PPP项目融资失败。

在推进PPP项目发展及规避融资风险上，各地政府需加大金融扶持力度，进一步完善PPP项目的金融支持政策，针对向PPP项目发放贷款的金融机构给予一定补助奖励；以政府为主导创新融资工具，支持项目公司拓展融资渠道，如通过发行公司债券、项目收益券或资产证券化等方式进行融资；由政府设立PPP发展基金，缓解融资压力、降低融资风险；政府主导设立PPP担保基金，对因失信风险给其他利益相关方造成的经济损失给予补偿。