建筑垃圾，国外称之为C&DW(construction and demolition waste)，即各类建(构)筑物建设和拆除过程中产生的废弃物，与我国《城市建筑垃圾管理规定》中建筑垃圾的定义相同。随着我国基础设施建设与城镇棚户区改造的大力推进，大量建筑垃圾产生，据测算，近几年我国城市建筑垃圾年产生量超过20亿吨，是生活垃圾产生量的10倍左右。目前，我国从事建筑垃圾处置的企业数量较少，建筑垃圾的资源化利用率低，基本以填埋和露天堆放为主，这种处置方式对环境与公共安全存在着较大危害，建筑垃圾的处置亟待进一步规范。

政策文件是政府行为的反应，是行业发展的国家顶层设计。已有研究表明，我国建筑垃圾产业配套的政策法规体系的缺乏已经严重阻碍了建筑垃圾处置工作的开展。虽然有部分学者对我国建筑垃圾处置政策进行了研究，但多局限于宏观角度的政策分析，缺乏对政策本身以及政策驱动下行业发展的研究。为了探求适合我国的建筑垃圾的处置方法，本文以1992～2020年中央政策出台的建筑垃圾处置政策法规为基础，结合政策驱动下的行业发展，分析我国建筑垃圾处置政策对行业发展的引领作用以及落实过程中存在的不足，并基于此提出适合我国国情的建筑垃圾处置事业的发展对策。

自1992年至2020年，我国出台的建筑垃圾相关政策法规数量持续增长，根据其颁布时间和阶段性特点，将其划分为萌芽(1992～2003)、过渡(2004～2010)、发展(2011～2015)和深化(2016～2020)四个阶段，并按阶段进行梳理。

1992～2003年，随着我国社会主义市场经济体制的确立，整个建筑业得到全面快速发展。这一阶段，建筑垃圾相关问题未能受到重视，出台的《城市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等行政法规仅围绕固体污染物的防治和城市市容的保护。由于未能提出“建筑垃圾”这一概念，这一时期的政策法规不足以对建筑垃圾的处理及资源化工做出指导，绝大部分建筑垃圾被运往郊外堆放或者填埋。这一时期的政策法仅为后期相关政策法规的制定提供了依据，奠定了我国建筑垃圾处置“减量化、资源化、无害化”的基本原则。

2004～2010年，在国家出台的《城市市容和环境卫生管理条例》(中华人民共和国国务院令第101号)与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(中华人民共和国主席令第58号)的引领下，各地区纷纷出台城市建筑垃圾管理相关规定。国家层面也已经意识到建筑垃圾的随意倾倒与堆放所引起的坏境问题，提出一些针对垃圾治理的政策。2005年，住建部在出台《城市建筑垃圾管理规定》(中华人民共和国建设部令第139号)，对建筑垃圾的运输与消纳作出严格的规定并提出相应的责任追究。2008年汶川大地震之后，为支持震后建筑垃圾的处理与再生利用，财政部等部门发布《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税〔2008〕156号)、《关于再生资源增值税政策的通知》等通知，希望通过税收、财政等优惠政策引导企业从事建筑垃圾处理与再生利用产业以解决震后大量堆积的建筑垃圾。这一阶段，相关政策法规主要着力于建筑垃圾的污染防治与激励政策的制定，并于2009年和2010年分别出台《中华人民共和国循环循环经济促进法》与《中国资源综合利用技术政策大纲》(发展改革委公告2010年第14号)，开始重视建筑垃圾的综合利用。

2011～2015年，围绕党的十八大关于推进生态文明建设的战略部署，促进资源节约和循环经济发展，有关部门对建筑垃圾的综合利用提出全方位的建设性意见，政策的重心开始向资源化利用转变。总的来说，这一阶段出台的建筑垃圾处置政策具有以下三个方面的特点：

1)政策完善程度逐渐提高，针对建筑垃圾的资源化利用，提出“推进建筑垃圾生产再生骨料”、“加快建筑垃圾处置装备与应用技术的研发和推广”等实施措施，以扩大建筑垃圾在工程建设中的应用。

2)重视民营经济的力量，鼓励社会资本参与建筑垃圾处置的投资和运营，多次提出要建设建筑垃圾示范工程与处理基地，培育龙头企业，以带动产业发展。

3)税收、价格、财政等激励政策经常与发展政策、管理政策配套提出，但具体的激励标准有待进一步地制定。

2016～2020年，经济增长结构性矛盾凸显、资源环境约束强化，为提升发展的质量和效益，国家大力推进建筑垃圾处置工作的落实。这一阶段相关政策具有以下特点：

1)国务院、住建部、工信部等部门出台的政策数量达到最大，各个地区也相继出台了地方性发展政策，建筑垃圾的处置工作得到有力推进。

2)源头减量成为建筑垃圾处置工作的重点，以“推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”作为主要任务，出台《住房和城乡建设部关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》(建质〔2020〕46号)，编制《施工现场建筑垃圾减量化指导手册》。

3)政策的完善性、连续性增强。政策适用范围扩大，内容涵盖了建筑垃圾的产生、运输、处置全过程，并向源头控制与产业化发展延伸；确立了35个建筑垃圾治理与资源化利用试点城市，制定了行业规范条件与标准。

4)管理体制机制进一步完善，监管范围由运输管理向建筑垃圾处置全过程及产业化延伸，管理手段也由事后追责向事前控制转变。

以1992～2020年全国人大、国务院及其组成部门公开印发的与建筑垃圾的处置直接相关的法律法规、条例、规划、办法、意见、通知等45份规范性文件作为基础，以其中与建筑垃圾直接相关的条文为主要研究对象。抽取条文中关键信息转化为关键词作为本文直接研究对象，最终得到研究对象142个。

基于内容分析法，按照关键词所对应的条文在相关政策中的作用对关键词进行分类，以政策工具类型(表1)、政策所针对的阶段以及出台时间为维度搭建关键词的三维分析框架。结合地方政策与产业现状，从关键词的二维分布(图1)、政策工具的时间分布(图2)和政策适用阶段的时间分布(图3)，探究政策驱动对产业发展的引领作用，分析我国建筑垃圾处置政策的重心、盲区及发展趋势。

从关键词在政策工具类型与政策所适用的建筑垃圾的处置阶段的总体分布来看(图1)，我国政府高度重视建筑垃圾的处置工作，从1992年至2020年累计提出41项建筑垃圾处置政策，平均每项政策约提出3次；政策范围逐步扩大，适用范围由排放、运输、消纳、综合利用向两端延伸，以源头控制与产业化发展为建筑垃圾处置工作新的方向。

从图1中可看出，我国建筑垃圾处置政策工具偏重于监管型与实施型，这需要较高的监管成本与较强的驱动因素，否则相关政策只能停留在宣示层面。政策客体以建筑垃圾的处置和产品产业化为主，但是在建筑垃圾的处置阶段缺乏有效的监督管理政策，各阶段间监督管理政策难以闭合，这将成为政策执行中的重大壁垒。

具体的，从单项政策的出台数量来看，“技术装备”政策出现频次最高，其次是“处理基地建设”(10次)、“税收优惠”(9次)、“回收利用体系建设”(8次)等，表明我国建筑垃圾处置政策重心处于垃圾的处置与产业化发展。在全过程适用的政策中，“全过程管理”出现了5次，其与“回收利用体系建设”、“处理基础”等政策思想不谋而合，可见全过程一体化发展将是政策所向。另外，在针对垃圾产生的政策中，除主要原则外，“建筑垃圾分类”、“排放收费”等政策也具有较高的频次。

从政策总量在时间阶段上的变化(图2)来看，我国建筑垃圾相关政策总量呈稳步上升趋势，尤其从发展阶段进入深化阶段，政策总量出现跳跃式增长，可见建筑垃圾的处置将越来越受到国家和地方政府的重视。

从各时间阶段内政策工具类型的分布来看，各时间阶段内政策工具的使用存在显著差别。过渡阶段，原则型政策与保障型政策占据主要地位(76%)；发展阶段，实施型政策应用比例大幅提高(77.8%)；深化阶段，实施型政策仍然占据主导，其他配套政策使用频率均有所提高，其中以监督管理政策最为显著。各阶段内政策工具内部结构正由失衡向平衡转变。

从政策的适用阶段在时间上的分布(图3)来看，政府出台的适用于建筑垃圾的处置、产品及产业化以及垃圾处置全过程的政策数量均呈现上升趋势，其中针对于建筑垃圾的处置阶段和产品及产业化阶段的政策的应用频率始终保持较高水平。

其次，针对垃圾运输的政策在三个时间阶段均保持较低的运用数量与比例，尤其是在发展阶段，其运用次数为零，却在深化阶段又重新得到关注。除此以外，在深化阶段，针对于垃圾产生阶段与全过程的政策数量激增，新形势下诞生新的重点任务。

按照法律效力位阶将我国建筑垃圾处置政策划分为法律型、行政法规型以及规划通知型，法律型仅对最基本的建筑垃圾处置活动作出规定并以国家强制力保证实施。规划通知型对相关工作提出全方位的指导，但对实际行为基本无约束力。行政法规型则居于二者之间。

从政策类型来看，我国建筑垃圾处置政策以规划通知型政策为主，占总数的93.4%，而法律型与行政法规型政策累计占比仅6.6%。这表明，我国建筑垃圾处置政策总体效力低下，约束范围局限于污染的防治，难以保障垃圾处置全过程的有序运行。

统计结果显示，2004～2020年我国与建筑垃圾处置直接相关的国家政策数量持续增长，政策适用范围逐步扩大。主要表现为：

1)地方性政策大量出台并持续更新，尤其是北京、上海等经济发达地区，相关文件达10份以上。

2)配套实施方案开始实施，住建部出台了《关于开展建筑垃圾治理试点工作的通知》(建城函〔2018〕65号)，确立35个建筑垃圾试点城市，编制了《施工现场建筑垃圾减量化指导手册》(建办质〔2020〕20号)。

3)专利技术申请量突飞猛进，技术标准框架初步建立，内容已基本涵盖垃圾处理、产品及产品应用，实现建筑垃圾回收利用的方式已在理论和实践中被证实可行。

4)社会资本参与建筑垃圾处置程度提高，各地区建筑垃圾处置项目基本已完成初步部署，垃圾处置能力得到保障。

5)运输程序进一步规范，运输、消纳、回填利用体系初步建立，环境污染已经得到有效控制。

然而，相关政策的增加一方面是社会发展的需求，另一方面却是由于前期政策的失灵或者社会舆论热点引起的政策过度使用。从我国建筑垃圾的政策类型来看，具有约束效力的政策文件仅占相关文件总数的6.6%，政策效力低下且仅限于运输阶段污染的防治，这导致我国建筑垃圾长期处于一种高产生低利用的状态，需要适当扩大政策约束范围。

具体来看，“技术装备”相关政策运用次数最高，与之相关联的“再生建材”、“技术标准”等政策均具有较高的频率。这主要是因为：一方面技术装备是产业发展的重要支撑，实际需求大；另一方面，我国建筑垃圾的成分存在时空差异性，对处理应用的技术装备要求较高，需要强化保障政策驱动以促进科技成果产出。就目前产业发展情况来看，我国主要的建筑垃圾处置设备依靠进口，主要的资源化利用方式为再生砖，需要通过控制原料成分，加快科技成果转化，以提高产业生产效率、扩大产品应用范围。“基础设施建设”和“处理基地建设”均具有较高的频率且二者之间联系紧密。在2017年之前，相关政策以“处理基地建设”为主，一方面是想提高建筑垃圾处置监管效率，另一方面则是想充分利用其它垃圾处理设施协同处置建筑垃圾，提高处置效率。然而，普通的处理设备难以达到建筑垃圾的处置需求，过度的集中也在无形中提高了运输成本，“处理基地建设”难以实现。当前需要通过引入社会资本，加快基础设施建设，合理规划产业布局，提高产业运作效率。除此之外，“回收利用体系建设”相关政策运用8次，但相关内容仅限于目标规划，实际可操作性差。从工程的实际操作来看，当前施工场地内建筑垃圾以收集后填埋或者回收后回填利用，难以有效替代自然资源，缓解我国资源环境压力。管理部门需要加强监管与引导，控制垃圾中可再生利用资源流向。

从政策工具的类型看，我国建筑垃圾处置政策工具的使用在各时间阶段存在显著差异。过渡阶段，由于对建筑垃圾的处置缺乏认识，相关政策集中于处置原则与激励措施的制定，但均仅限于目标规划层面，缺乏可执行性。发展阶段，实施型政策运用占比接近80%，这主要是因为“十二五”期间，我国城镇化进程加快，资源环境约束突出，需要加强政策引导以解决实际问题。然而，对于实施措施的过度关注导致这一阶段政策结构失衡，配套的监管、保障措施缺乏，政策执行程度低。深化阶段，政策配套性加强，尤其是监管政策。这主要得益于自媒体的发展，政府监管成本下降，相关政策能够超脱对垃圾运输的监管，向全过程管理发展。

总体来看，各类型政策工具中，实施型政策使用过溢，保障型政策运用存在严重不足。这主要表现为：保障型政策多局限于经济激励与运输管理，忽略了垃圾处置的其他环节。而当前经济激励政策局限于宏观层面的表述，缺乏激励标准。从政策的执行效果来看，相关政策的缺乏也导致各区域间存在处置能力不足、原材料缺乏保障、产品销路不畅等不平衡不充分的问题。目前，我国建筑垃圾处置产业尚处于起步阶段，需要充分完善经济激励政策，拓宽政策保障范围，以充分激发社会资本的活力，推动建筑垃圾处置产业化发展。

从政策的适用范围看，我国建筑垃圾处置政策体系较为健全，政策适用范围基本能够涵盖建筑垃圾处置全过程。在各个时间阶段，适用于垃圾处置以及产品产业化阶段的政策始终占据主导地位，说明我国建筑垃圾的处置以资源化利用为主要目标。但是在处置阶段和产品及产业化阶段内部，实施型政策使用过溢，监管型政策基本空白，产业发展相对无序，要严格禁止不法商人利用建筑垃圾处置项目骗取国家优惠，偷运、倒运建筑垃圾。在运输阶段，相关政策在数量上出现往复，这主要是由于针对运输阶段政策的缺失确实造成“上海垃圾偷倒事件”等重大事故，必须重新加以重视。另一方面也说明我国建筑垃圾处置过程中存在“执法成本高，违法成本低”的困局，需要加大惩处力度。目前，我国建筑垃圾的治理已经初见成效，如何从根源上控制建筑垃圾以及如何串联垃圾处置全过程，使之产业化发展将成为新形势下建筑垃圾处置的重点任务。

基于我国建筑垃圾处置政策分析，并结合我国建筑垃圾处置产业化发展现状，本文提出以下建议：

1)加强源头控制。严格执行建筑垃圾分类政策，严禁施工场地将渣土、混凝土块等不同种类垃圾混杂运出，节约垃圾再生处置成本。控制不同种类建筑垃圾流向，确保可再生原料进入再生利用程序，渣土合理填埋。建立分段式排放收费标准，促进绿色设计施工，减少建筑垃圾产生量。

2)加强政府与社会资本合作，实施特许经营模式，将规划区域内的废混凝土块等可再生垃圾的运输、处置以及再生产品经营权通过招投标的方式交由一家企业，以此串联建筑垃圾处置全过程，促进回收利用一体化。企业与政府间建立信息交互平台，促进全过程管理。

3)加强政策保障，提高再生产品竞争优势。编制税收优惠名录，补贴处置费用，规划项目设施用地，强制再生砖、再生墙体材料在结构非重要部位的应用。积极开展再生资源工程应用示范，扩大产品应用范围与规模。

4)扩大法律法规约束范围，提高违法成本。编制建筑垃圾源头控制与资源化利用专项法规，将垃圾分类、垃圾流向、产品质量安全纳入法律强制力保障范围，明确建筑垃圾处置各环节主体责任，对于造成重大环境安全事故的企业，终生禁入垃圾处置行业。

根据政策的颁布时间和特点，本文将我国建筑垃圾处置政策的发展划分为萌芽、过渡、发展和深化阶段四个阶段，其中仅过渡、发展和深化阶段出台的政策与建筑垃圾直接相关。通过研究这三个阶段的相关政策以及政策驱动下行业的发展，本文发现：

1)我国建筑垃圾处置政策体系已初步搭建，建筑垃圾资源化行业初具规模，环境污染问题得到有效治理。但政策约束效力不足且缺乏细则，容易失灵。需要编制专项法规，扩大法律约束范围，提高违法成本。

2)我国建筑垃圾处置政策工具结构持续优化，但实施型政策使用过溢，保障型政策严重不足，难以推动产业发展。需要积极制定落实优惠政策，扩大再生产品应用规模。

3)我国建筑垃圾处置以资源化利用为主要目标。新形势下，从根源上控制建筑垃圾和串联垃圾处置全过程，使之产业化发展成为新的重点任务。需要严格控制垃圾产生与流向，通过特许经营权促进全过程一体化。