当前我国正大力推行工程总承包模式，但相关法律法规还不尽完善，对项目的监管也存在一些问题，加之地铁项目具有专业复杂、投资金额大、建设工期长等特点，政府作为地铁项目的发包人及公众利益的代表者，在监管过程中可能出现监管缺位或监管重复的情况，同时在总承包模式中，总承包商的控制权力很大，为追求利润最大化可能出现随意增减设计内容、偷工减料等情况，导致地铁工程总承包项目容易出现效率不高、超预算、质量难以保障等问题。在城市地铁快速发展的背景下，如何改进现有的监管方式，提高地铁项目绩效，成为政府重点关注的课题，并且少有学者提出改进现有监管方式的具体措施，因此研究如何改进现有地铁工程总承包项目的监管方式，具有一定的现实意义和理论意义。

本文从改进地铁工程总承包项目监管方式入手，结合天津地铁监管经验分析现有监管方式，并依据监管目标和原则，提出现有监管方式中存在的问题，然后基于合作治理理论从多个角度提出改进措施，实现各方对地铁总承包项目的全方位合作监管。

本研究基于对大量文献的分析，并结合地铁项目和工程总承包项目的特点，同时根据政府对天津地铁项目监管的实际情况将现有监管方式分为行政监管、合同监管及市场监管，如图1所示。

根据《财政国库管理制度改革试点方案》，要建立国库单一账户体系，标志着我国正式启动国库集中收付制度，地铁工程总承包项目属于政府投资项目，也应采用财政性资金国库集中支付制度，从而实现投资控制。同时根据《财政投资评审管理规定》，财政部门通过评价与审查项目预(概)算和竣工决(结)算，对项目资金使用情况进行核查及追踪问效，保证财政性资金安全、有效的运行。

环境保护是促进可持续发展，实现社会、经济、环境协调发展的重要因素，需要在工程项目建设中重点关注。根据《环境影响评价公众参与办法》，建设单位在报批环境影响报告书前，应编写项目环境影响评价公众参与说明，生态环境主管部门应参考相关法律法规和公众意见对建设项目环境影响报告书进行审批，重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等。本文根据《环境影响评价公众参与办法》绘制建设项目环境影响报告编制和审批流程如图2所示，可以看出环境影响评价非常重视公众参与以及信息公开。

合同是合同双方利益的纽带，是确定索赔、解决日后争议的最终依据，合同价格又作为支付的重要依据，因此完善政府对地铁工程总承包项目的合同监管，有助于建立严格的质量保证体系，保证工程质量达到要求。合同监管主要从对地铁工程总承包项目影响较大的设计、质量、进度三个方面进行。

政府在设计监管中，应明确地铁工程总承包商对进行的工程设计负责，确保设计人员的资质符合要求，承包商应将拟雇用的每位设计人员和设计分包商的名称以及详细情况，提交发包人，取得其同意。同时要求设计人员应全过程参与项目讨论，加强设计变更的审查力度，承包商在对已送审的设计或文件进行修改时应严格按照规定程序进行。

在地铁项目中，政府进行质量监管的目的是为了让社会公众使用到质量合格的产品。因此政府部门应建立符合合同要求的质量保证体系，发包人有权审查体系的任何方面，并应遵守质量保证体系，不解除合同规定的承包商的任何义务和职责。同时要求承包商不得将整个工程分包出去，承包商应对分包商、代理人或雇员的行为或违约负责。承包商人员也都应具有相应资质、技能和实际工程经验。在设计和实施阶段过程中，承包商应确保所有执行程序和执行文件中的细节提交给发包人，提交技术性文件时承包商需事先明确详细的说明。

政府依据合同依法对承包商的项目管理工作进行监管，注意将可变更的和不可变更的进行区分，对变更、签证等实施严格管理，保证项目成本和工期等目标。在招投标过程中，政府监管部门严格进行监督，确保其符合国家相关法律规定。严格审查招投标单位的相关资质，确保承包商资质符合要求，保证招评标过程的合法合理性。同时政府应监督总承包商编制月进度报告，并按规定要求提交给发包人。

政府应加强准入监管和建设监管的力度，完善地铁工程总承包项目的市场监管，构建完善的总承包商市场竞争机制，推进总承包市场化建设。

在地铁建设项目中，监理、施工单位在市场竞争中，往往只注重价格而忽略了工程管理能力的竞争，因此难以选择最适合的承包商，市场准入监管应预先选择具有较高综合能力的总承包商，以保障总承包项目的顺利进行。政府应严格按照法律法规，标准规范的要求，建立综合评价机制，允许符合要求的企业进入市场。

政府监管部门应在地铁工程总承包项目的建设过程中严格执法，加大对违规招投标、违法转包等现象的打击力度，对建设过程中对违反地铁建设行业规范的行为给予严肃处理。在项目建设全过程中，政府部门以法律文件形式履行权利义务，结合当地实际情况制定相关法律法规，为地铁工程项目建设监管提供法律依据。

通过对大量文献的分析，并结合地铁项目及工程总承包项目的特征，分析得出监管所要达到的目标及遵照的原则。

要对地铁工程总承包项目各阶段进行监管首先就要有明确的监管目标，并以此为方向改进现有的监管方式。基于地铁项目特性，将地铁工程总承包项目的监管目标归为以下几点：

地铁项目是为社会公众服务的、非盈利的公益性项目，监管首先应考虑社会公众的利益，维护公平公正，使社会效益达到最大化。

总承包商在项目实施过程中为实现自身经济利益最大化，并不注重项目质量，往往会出现偷工减料等一些不良行为，这极大的损害了社会公众的利益。因此引入监管的主要目标就是限制总承包商的不良行为，确保项目质量达到要求。

在地铁工程总承包项目中，业主和总承包商是不同的利益主体，他们所追求的目标不同，业主要鼓励总承包商提高项目效率，可以采用引进先进的管理经验和技术的方式，同时引入监管可以确保双方实现公平。

通过严格的监管，可以保障政府、总承包商以及社会公众等各参与主体的利益，实现多方共赢，保证项目顺利实施，降低项目风险，提升项目绩效。

通过对总承包项目相关文献的研究，并结合地铁项目的具体特征，分析总结出对地铁工程总承包项目的监管主要依据以下几点原则：立法先行、依据法律法规进行监管；激励与约束相结合，既要对企业实施约束性监管，又要鼓励更多总承包商参与到地铁项目中；兼顾各方利益，考虑不同利益相关者的诉求，寻找各方利益的平衡点，实现多方共赢；监管信息公开化，保证监管公开透明；实行多层次监管，法律法规对监管部门的规范约束作用，司法部门依法审查监管部门的监管流程和行为，行业协会及社会公众也要对监管部门进行监管，同时监管部门也要对建设单位及总承包商进行监管，由此建立多层次监管体系，如图3所示。

通过对地铁工程总承包项目现有监管方式的分析，并结合监管目标与原则，本文分析出地铁工程总承包项目现有监管方式存在以下几个问题。

目前我国地铁工程总承包项目监管中市场和第三部门的监管缺失，不论是行政监管、合同监管还是市场监管，主要依靠政府进行监管，但这容易造成政府权力过于集中，无法完全使监管公开公正，难以完善监管细节。要通过制定相应法律法规，实现各主体对项目的整体把控及在项目实施过程中的监督与控制，保证项目质量。

目前我国在地铁项目的监管中，政府、市场主体以及社会公众在面对相同的问题时，无法借用彼此的资源与优势，未能形成共担风险的监管网络，无法达到合作监管的目的，只有加强政府、总承包商及社会主体等各参与主体间的联系，才能真正实现多方互利共赢。

对地铁工程总承包项目进行监管时，对监管人员的专业素质提出较高要求，其中还存在如下问题：第一，缺乏现代化的监管方法，监管方法整体科技水平较落后，影响监管深度和力度，需采用先进的信息技术。第二，随着新材料，新方法的运用，以及新标准规定的出台，对监督人员的专业素质要求越来越严格，补充专业人才或借助专业管理机构的力量实施监督非常必要。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，政府投资项目信息公开，依据“谁制定、谁发布，谁审查、谁负责”的原则。但目前在行政监管中虽强调信息公开但仍存在三点问题：第一，暂未制定相关法律法规来规范信息公开的范围和内容，而且公示制度只限于项目决策环节，与信息公开制度存在很大差距。第二，信息公开范围较小，实际对公众监管的作用不大。并且因监管制度还不够完善，有些幕后操作的行为，许多质量问题、腐败问题无法及时发现和处理。第三，由于我国很多社会功能还在发展完善中，网络信息的监督作用无法充分发挥。

目前我国对于建设监管其中出现的违法违纪行为监管及惩处力度不够，处罚较轻，这在一定程度上使得以很低的违规成本便能获得很高的收益，造成各种违法违规行为频发。另外，我国还未制定完善的地铁工程总承包项目问责制，对地铁项目超预算的行为也还未有明确的处罚规定，因此出现了许多超预算的现象，导致项目投资失控。

从上述分析来看，当前我国对地铁工程总承包项目的监管还存在一些问题，为保障项目的社会效益，实现多方共赢，应基于监管的目标和原则对现有的监管方式进行改进。合作治理正是一种通过建立多元治理主体间信任合作关系，公开监管过程，鼓励多方共同参与项目监管，最终达到项目目标的理论。本研究基于合作治理理论从以下六个方面提出改进现有监管方式的措施。

合作治理是建立在双方相互信任的基础上进行的，在我国地铁工程总承包项目的监管过程中遇到许多困难，单靠政府行政监管效果并不理想，需要多元主体建立监管网络，共同合作进行项目的监管。在监管过程中，政府行政监管部门应充分考虑每个主体不同的利益诉求，积极引导各主体之间建立相互合作信任的关系，激发其他监管主体的热情，发挥监管潜力，积极参与项目监管。同时政府行政监管部门要站在中立的角度促进各方实现相互信任，从而使合作监管能够长期健康发展。

合作治理涉及政府、市场、第三部门等多元主体，需要对相关监管制度进行完善，并建立各方之间的合作机制，才能使合作治理达到最佳效果。

第一要完善参与制度，采取一系列措施鼓励非政府实体积极参与地铁项目的治理；第二要树立激励制度，对于政府主体，可以实行弹性的工资制度，将工资与项目监管绩效挂钩，提高政府工作人员的监管积极性，对于市场主体和第三部门，可以推行各种优惠政策来鼓励市场积极参与地铁项目合作监管；最后要完善互动的且双向的监督制度，政府可以通过双向监督制度来使公共利益达到最大化，市场和第三部门也要参与到项目监督中，只有充分发挥各监管主体的长处，才能使监管效果达到最佳。

此外还要建立相关监管制度以规定各参与方所需要共同遵守的准则，同时梳理各部门间的关系，避免在监管过程中出现互相推诿的情况，从而确保合作治理能够有序高效的运行。

开放性是各主体在信任基础上实现合作治理的基础。通过行政监管过程公开化，各方可以对监管的内容、监管的要求及监管的程序有更明确的了解，增加各方间的信任，有效降低监管过程中遇到的阻力，提高合作治理的有效性，从而提高监管的效果。

对监管行政过程进行公开后，政府可以根据各方提出的意见和建议，及时有针对性的做出调整，使决策结果更合理，贴合民心。同时也有利于限制政府权力的滥用，遏制腐败现象的发生。公开监管行政过程就要做到公开机制、公开程序、公开方法、公开内容。首先应建立横向、纵向相互协调配合的公开化工作体制；其次要做到程序公开，以人为本，规范依申请公开行为；同时要公开方法，推广政务公开标准化，各部门之间实现信息共享；并且要公开内容，搭建政企、政民互动平台。

同时，政府可以采取奖励措施鼓励更多优秀员工参与到政务公开工作中，并定期开展业务培训提高其专业水平和业务水平，也可加强政企间交流合作、邀请相关专家进行指导，采取多种形式推广监管行政过程公开化。

合作治理要确立明确各主体职责，由于众多行政部门都参与到地铁工程总承包项目监管中，在监管过程中容易出现各部门职责权利不明确、权利责任不对等等问题。要确定政府行政部门负责行政监管，总承包商负责安全质量、环保、进度等工作，咨询或监理单位是要做好监督检查工作，只有各主体按规定自觉履行自己的责任义务，才能保证项目绩效的提高。

明确各主体的自治义务，一方面要承认企业的自治权利和义务，另一方面，要注意对可能会出现的治理不到位的情况，加强监督检查并加以处罚，从而提升其自治能力。放管结合，使企业自觉承担自己的职责，从而使合作治理的水平得到提高，最终实现项目绩效的提高。

合作治理必须正确处理好政府、市场和第三方部门三者之间的关系。政府要大力支持社会组织参与到公共事务中，增强政府的合法性。同时相关部门要为第三部门的发展建立完善的法律法规，明确第三部门的职责，并为其创造良好发展环境，促进其持续健康发展。

鼓励和培育市场第三方参与项目监管可以弥补政府监管力量的不足，政府应合理利用市场和第三方部门的力量，委托信赖的咨询机构进行项目监管，或者借助保险公司对地铁项目投保，保险公司为保证自身利益最大化也会寻找中介机构对项目进行监管。这样便能使各方力量得到充分发挥。并且政府在总承包项目监管过程中应将管理职能放在次要位置，主要突出监督职能，充分发挥行业组织的职能。

要做到多方合作治理，需要建立复合治理机制来处理政府与合作者以及其他利益相关者之间的关系，将各主体紧密地连接起来，为合作治理搭建良好平台。

要建立复合治理机制，可以搭建一个多方合作治理平台，如图4所示，监管主体可以预先制定项目各阶段的监管标准、分析项目数据信息、实时监控项目的进度、及时发送反馈指令等，被监管的对象将各阶段的资料上传至监管平台，并根据监管主体发送的指令及时进行调整，这样可以通过平台整合汇总监管信息，实现各主体间信息共享、复合治理。政府可以抽调部分优秀工作人员，设立平台管理办公室，负责平台的日常监管和维护，并定期更新各主体信息，同时相关部门要定期进行监督检查，确保信息及时有效，以弥补地铁工程总承包项目监管重复或监管缺位等问题。

另外考虑到各主体有不同的意见和建议，政府应该定期邀请各主体参加交流讨论会，为其提供机会和平台，同时应密切关注讨论信息，并及时进行处理，以最快速度将处理方案发布在平台上，保证各主体可以根据信息及时进行调整。

综上，总结出综合改进地铁工程总承包项目监管方式的措施，如图5所示，在监管过程中应建立多方合作信任关系，完善相关监管制度安排，明确各方自治义务，落实各主体的监管责任，明确政府行政主管部门的监管定位，鼓励市场、社会组织，共同参与到监管工作中，建立多方合作监管体系，达到全方位合作监管的目标。

本文旨在为改进现有地铁工程总承包项目的监管方式并提高项目绩效提供理论支撑。将合作治理理论引入到地铁工程总承包项目的监管中，分析现有监管方式，并基于监管所要达到的目标和依据的原则，分析总结当前监管方式中存在的突出问题，最后引入合作治理理论从构建多方复合治理平台等六个方面提出改进措施，综合改善现有的监管方式，从而提高地铁总承包项目绩效。此外，本文提出的监管方式改进措施还不够完善，需要通过实例验证其有效性并进一步细化，这为今后的研究提供了方向。