我国当前正处于从高速增长阶段向高质量发展阶段转型的时期，而以深圳为代表的一线城市也正面临着土地资源约束紧张，增量空间供应有限的严峻挑战，近年来，深圳市在文体设施方面持续加大投入，打造出了深圳湾体育中心“春茧”、深圳龙岗大运中心等精品项目，但部分由区级或街道层面事业单位运营的文体设施却长期处于亏损状态，场馆空置率高，缺乏活力，造成严重的公共资源浪费，给政府带来极大的财政负担。通过利用政府与社会资本合作(PPP)模式，吸引具有较强运营能力的社会资本盘活存量文体设施，有利于发挥社会资本的管理与技术优势，提高文体类项目的运营效率。但在实践中，绝大部分存量文体设施由政府主导建设，受政府传统投资模式“重建设、轻运营”等观念的影响，设施的建设内容与使用功能割裂现象突出。同时，配套政策不足，体制机制落后等问题也制约PPP模式优势的发挥，给盘活存量文体设施带来了种种挑战。

本文对比分析了深圳市的三个代表性的存量文体设施的建设运营模式，并以宝安区体育中心为例，对运用PPP模式盘活存量文体设施的重难点问题进行深入剖析，并提出了相应的政策建议，以期为类似项目的实施提供参考和借鉴。

从投资建设主体和运营出发，大型文体设施建设运营模式主要可以分为以下几种模式：

(1)政府投资+政府运营模式。即由政府依靠财政资金进行投资建设，一般会采用代建模式，并在建设完工后移交给事业单位运营的模式。如宝安体育中心由宝安区政府投资建设，运营机构为深圳市宝安区体育中心。

(2)政府投资+委托运营模式(TOT或O&M)。即先由政府进行投资建设，建成后再通过TOT或O&M的方式委托具有一定经验的社会资本参与运营。如深圳龙岗大运中心由深圳市政府投资兴建，市建筑工务署进行代建，2011年3月竣工验收。2013年1月，大运中心正式交由佳兆业文体科技集团运营，运营权为30年。

(3)企业投资+企业运营模式(BOT)。一般为BOT模式，即由政府授权企业进行筹资建设，并建成后由企业运营管理，运营期满后再移交给政府。如深圳湾体育中心由华润文体公司以BOT模式投资建设(后政府返还建设成本)，运营期50年，并获得政府出让的项目周围部分建设用地用以开发商业、住宅等，以补偿缓解华润公司的运营压力。

以上三种模式的具体案例列举见表1。

通过对表1中案例进行分析可以发现：

(1)传统“政府投资+政府运营”模式下，文体设施的运营效率和服务水平低、收益状况较差，可提供的公共服务较单一，无法满足多元化的公共服务需求。如宝安区体育中心在盈利能力、配套设施、场地利用率等方面均与其余二者差距较大，亟需盘活。

(2)BOT模式和TOT模式均可助力大型文体设施提升运营效率，但BOT模式因在设计阶段就充分考虑了社会资本方后期的运营需求，因而能产生更好的实施效果。如深圳龙岗大运中心采用的是政府投资、委托企业运营的模式，深圳湾体育中心则是在项目新建阶段即引入运营方代建代运营，二者虽然盈利水平不一，但均实现无需政府补贴，而且充分盘活存量资产，提升场馆利用效率。深圳湾体育中心在场馆建设中就充分考虑了与周边商业设施的协同开发，文体设施的运营又带动商业设施的经营，形成良性循环，实现综合效益的最大化。

综上，结合项目特点，使用PPP模式引入具有管理经验的社会资本方后，文体设施的运营效果一般将优于传统的“政府建设+政府运营”模式。在建设和设计阶段充分考虑后期的运营需要对于盘活存量大型文体设施至关重要。

下文将结合宝安区体育中心的实际情况，对运用PPP模式盘活存量大型文体设施的重难点进行分析。

文体设施项目的功能定位和配套设施极为关键，会对项目运营盈利能力、收入结构产生巨大影响。单一化场馆无法构成完整的体育产业链，无法集合娱、游、食、住、购等服务业态，同时难以聚集各类资源要素进而带动区域体育产业转型与升级。宝安区体育中心因承办大运会而兴建，建设之初主要考虑场馆建筑设计形态的地标属性，在设计规划阶段未能引入运营方参与设计。大运会结束后，因功能定位较为单一无法与区域内其他大型文体设施错位发展。宝安区体育中心虽然可承办足球、篮球、羽毛球、游泳等体育赛事，但缺少饮食、住宿、体能训练、运动康复等必要的辅助和配套服务设施，无法实现体育休闲、体育培训与教育、体育消费等产业升级。尤其设计初期未有明确功能定位，无论采用何种PPP模式对其进行盘活，都必须对现有场馆进行大面积升级改造或扩建配套工程，因此造成项目成本的增加，提升项目实施的难度。

项目推行PPP运作模式时，为拓展项目盈利模式的多样性，需要将公益性、准公益性和营利性等多种功能的子项目模块进行整合规划。大型体育场馆的成功运营离不开成熟的体育赛事体系、发达的体育产业和配套的商业服务。当前，如何在内容结构调整中确定商业部分比例缺乏明确的依据和标准，一是在对存量场馆的配套物业改造中，改造为营利性配套设施的比例无明确政策支持，二是现有场馆从事经营性活动的使用频率无明确政策依据。由于宝安区体育中心属于政府资产，目前除配套物业对外出租外，主要场馆大部分时段以低价或者免费形式开放，项目一旦进行商业化改造极易被误读为公益属性弱化。随着政府加强对PPP项目可行性的审查，导致盘活存量项目在方案设计和程序审批中困难重重。

一是土地性质变更困难，根据《划拨用地目录》(国土资源部令2001年第9号)规定，以划拨方式取得的建设用地使用权不得转让、互换、出资赠与或者抵押，不得改变用途。宝安区体育中心的划拨用地属性限制其原址“挖潜”，即无法在现有用地范围内通过新建商业配套的方式创造新的项目盈利，导致项目收入结构的丰富度受限。二是土地出让程序限制，导致存量文体设施周边配套用地难以定向捆绑出让。宝安区体育中心附近属于高度建成区，未开发用地稀少，难以复制深圳湾体育中心的“地产+运营”的模式，社会资本方只能对文体设施的使用权进行有限合作。三是存量PPP项目难以在容积率限制上进行突破，公共项目的土地开发强度严重依赖于政府审批的设计方案，无法通过容积率奖励等方式激励开发商投入，拓展空间严重受限。

存量大型文体设施推行PPP运作模式的前提是明确项目的功能定位，与区域内其他大型场馆错位发展，与不同层级体育设施协调发展，建议项目所在区域政府将大型文体设施与社区文体设施的建设相结合，形成社区文体设施满足大众健身、中心场馆满足大型赛事活动、社会体育场所满足个性需求的良性体育生态系统。

在明确场馆功能定位的基础上，结合存量项目的现有建设设计使用条件，可以围绕场馆主功能活动细化配套空间的扩建或改造方案，确保项目达到既能满足公共需求又能实现盈利的双赢局面。

政府是PPP项目的主导者，也是行业政策的制定者，应通过完善政策引导社会资本参与到文体设施的公共服务中来，带动产业和区域资源，强化核心场馆的集聚效应。在文体设施改造PPP模式中，经营性内容比例和经营性活动的频率一直是该领域的政策空白。深圳市妇儿大厦改造PPP项目提供了较好的案例参考，此案例配套用房的比例为30%，确保了妇儿大厦主体功能不变，又兼顾了盈利需要。上海市东方体育中心则对委托运营的公共文体设施的商业活动时间做出了明确约束，要求商业活动时间全年不得超过100天。

目前我国正在开展公共体育馆“两改(改造功能、改革机制)”试点工作，建议各地在推行存量文体设施改造PPP模式时，通过试点项目实践总结经验，针对营利性配套设施的比例、商业行为频次等出台相应的政策文件，避免项目陷入公益性定义模糊、商业配比不清的怪圈而无法推进。

除文体设施范围内进行配套公益性功能空间外，项目的运作和发展也需周边配套商业产业的支持。如果充分发掘文体项目商业价值，需要灵活使用土地，适当扩大项目特许经营权的内涵和外延，鼓励存量资产进行捆绑立项、统筹开发，扩展发展空间。

一是在土地使用上可以探索划拨用地的切块分割，根据项目需要灵活变更用地性质，鼓励混合用地开发，扩展项目的发展空间。二是建议借鉴如深圳湾体育中心等同类项目做法，采用BOT+捆绑式开发的模式，优先选择文体设施附近的商业地块以精准供地方式捆绑出让，将项目的整体改造运营与商业地块的出让捆绑。三是可考虑将优质项目与一般项目组合打包、新建项目和存量项目组合打包的方式，通过增加容积率的方式创造增量建筑空间，充分激发社会资本的参与热情。