近年来,随着“放管服”改革向纵深推进,为有效解决工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等问题,2018年1月国务院常务会议部署要求住房城乡建设部牵头负责提升办理建筑许可指标排名专项行动,推进工程建设项目审批制度改革。2018年5月14日,国务院办公厅发布了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号),其中确定了北京市、南京市、浙江省等16个地区作为试点开展改革工作,并提出审批时间压减一半以上的目标。2019年3月13日,国务院办公厅发布了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号),其中明确提出试点地区要继续深化改革,加大创新力度,提高审批效能,到2020年底基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。

伴随着改革的不断推进,很多学者尝试用西方理论助力改革向纵深发展。例如有研究者认为在政府改革的过程中应树立多中心治理理念、公共服务理念和有限政府理念;有研究者认为围绕数据生产要素,构建科学的数据治理规则体系,是优化政府职责体系和推进政府治理体系和治理能力现代化的重要组成部分;有研究者提出确立整体政府理念、推行部门间的跨界合作、注重公平和效率统一等将成为推进我国行政体制改革的有力抓手。除此之外,还有研究者于2016年提出从清除流程、简化流程、整合流程、实现流程自动化四个方面对保障房前期审批程序进行优化;也有研究者于2012年就工程前期申报审批工作对工程建设的影响及作用进行过初步研究。

纵观诸多学者对改革的研究大多从宏观角度出发,对当下工程建设项目审批制度改革专项中如何统一审批流程、精简审批环节、完善审批体系的研究涉及不多,对不同地区“因地制宜”制定改革目标、创新改革举措、实施政府职能转变的细节“诊断”不足。因此,本文在梳理部分试点地区工程建设项目审批制度改革工作特色经验的基础上,结合相关理论提出可供广泛推广的改革经验和进一步开展改革工作的启示及建议。

自开展改革工作以来,各试点地区紧紧围绕国办发〔2018〕33号和国办发〔2019〕11号文件要求从再造审批流程、精简审批环节、完善审批体系、强化监督管理以及统筹组织实施等方面不断创新优化。在此过程中,南京市、厦门市、浙江省和北京市的改革工作形成了较为明显的特色,其改革经验和举措多次得到了主流媒体的报导以及住房和城乡建设部的认可,具有一定的示范作用和推广价值。

由于不同试点城市改革的依托和目标不同,其深化改革的方向也不尽相同。本文将详细分析各试点城市“因地制宜”的改革经验:

南京市的改革工作始终围绕以实现“864”改革目标为中心,力争做到“受理前服务最优、受理后时间最短、审批后监管最好”。在改革初期,南京市将工程建设项目主要分为5大类,并根据不同类别确立了相关的改革措施以及相应的审批时长,明确提出除重大工程建设项目外政府投资房屋建筑及其他类、线性工程类项目从申报立项用地规划许可阶段到办理产权登记审批的时间控制在80个工作日内,一般社会投资类项目,带方案出让用地的社会投资项目及小型社会投资类项目从取得用地到办理产权登记审批时间分别控制在60和40个工作日内。2019年9月16日,南京市开始了进一步深化改革,在全方位覆盖的基础上着力于两个方面的重点攻坚。一是再造审批流程,包括优化流程、精简事项、疏通堵点、新增分类、创新举措。二是完善数据平台,包括探索智能化审批改革试点、提升工程建设项目审批管理系统、开发配套工程建设项目审批管理系统的客户端软件助手等。

回望一年多来的改革工作,南京市在以下五个方面形成了一定的特色和经验:(1)强化代办服务,设立市、区(园区)两级代办服务中心15个,落实代办员300多名,构建全市“两级机构、三级功能”代办服务体系。(2)综合采取减、放、并、转、调等措施,大幅压减审批事项、要件材料和审批时限,共取消9个审批事项、合并8个审批事项、转变26个事项管理方式、调整62个事项审批时限,立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段平均审批时间分别压减至6个、15个、13个、12个工作日。(3)加强部门协同,降低报审“复杂性”,提升审批“协同性”,增强信息“共享性”。(4)积极鼓励创新,“拿地即开工”、“信用承诺制”等审批新模式、新方法不断涌现。(5)南京市总体审批时间与改革前相比压缩60%、企业报件材料缩减约44%。

厦门市的改革工作建立在“975”的改革目标基础之上,力图实现“率先创新、大胆实践、精准破题”。在改革之初,厦门市秉持效率优先原则,通过解决审批过程中的突出问题提出将财政投融资房屋建筑类、线性工程类项目从申报立项用地规划许可阶段到办理产权登记,审批时间控制在90个工作日内;一般社会投资类项目,带方案出让用地的社会投资类项目及小型社会投资类项目从取得用地到办理产权登记,审批时间控制在70和50个工作日内。除此之外,厦门市计划用信息化手段构建和完善城市空间规划体系和治理体系。2019年6月14日,厦门市开启了更加全面的深化改革,在原有成果的基础上提出主要围绕两方面下功夫:一是围绕2019年底率先实现“四统一”细化项目分类、优化审批流程、试点BIM成果电子化报建、探索建筑师负责制等。二是围绕实现工程建设项目审批事项100%网上办理,提升管理系统功能、完善业务系统对接、强化项目代码管理、加强数据运用工作等。

在一年多的改革实践中,厦门市主要取得了以下五个方面的成效:(1)审批流程由五大类细化为八大类,改革目标初步达成。(2)取消建设工程项目开工报告备案等19个事项及履约保函等115项审批前置条件,将16个行政审批事项及10项公共服务事项下放区级办理,全面推行区域评估、多图联审、多测合一、联合验收、告知承诺等新策。(3)从立项到竣工验收全程申请材料由373项精简至76项。(4)出台43项事中、事后监管制度,专设工程建设信用监管系统。(5)率先完成地方系统与国家平台对接。

浙江省是此次改革中唯一全省参与的试点地区,其改革以进一步深化“最多跑一次”改革和推进政府数字化转型为依托。在改革之初,浙江省重点突出按照政府数字化转型部署实现建设用地红线图、工程设计方案图、施工图和竣工测绘图等资料一网归集、传输和存储,并与投资项目在线监管平台互联互通、融合应用,推动项目审批全流程在线无纸化办理。2019年8月2日,浙江省对进一步的改革工作提出了更高的要求,在原先改革探索的基础上着重提出要提高政府的审批效能和服务质量。例如,强调充分保障建设单位的自主权;加强工程建设的事中监管和指导服务;公用企业因提供报装服务需要新建、改建公共管网的,所涉道路、绿地、交通、规划等方面的审批作为“一件事”等。

在一年多的积极探索中,浙江省各地市涌现出四项可供复制、推广的经验方法:(1)开展了全国首创的“多合一”改革,将建设、消防、人防有关审批职责集中到一个部门,着眼于政府职能的优化配置,从根本上解决审批的协同、效率和质量问题。(2)持续深化“不见面”审批,通过“互联网+政务服务”推进审批进度“站点化”、申报材料“菜单化”、审批监管“手掌化”、证书打印“自主化”,着力实现让数据多跑、服务多跑、企业少跑。(3)通过“减法”做好“加法”,用减事项、减环节、减材料、减时长、减费用实现“政府服务加”和“企业获得感加”。(4)通过从流程改革向体制改革的嬗变实现改革工作的再升级。

北京作为世界银行营商环境项目在中国的主要监测城市,其改革以结合优化营商环境三年行动计划为基础。在改革之初,北京市通过突出政府主动协调服务、强化技术标准统一、推进建设项目行政审批电子化等实现压缩审批时限以及构建全流程覆盖、全周期服务、全要素公开、全方位监管的工程建设项目审批和管理体系的目标。2019年12月23日,北京市开启了进一步的深化改革工作,在多个方面提出了更加明确的行动指南。例如,在改革目标上提出要以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标,营造法治化、国际化、便利化的营商环境;在改革项目分类上提出面对社会投资项目要通过“多规合一”协同平台强化事前研究和服务,提高项目审批效率;其他方面还有建立健全各类信息共享机制、项目策划生成机制、差别化监督检查机制、信息公开机制、信用管理机制等。

梳理一年多来的改革工作,北京市以下三个方面的改革举措获得了广泛认可:(1)创新分类新建社会投资简易低风险工程建设项目并不断优化该分类项目的审批服务,简易低风险项目和之前的一般工程项目相比审批环节由23个缩减为5个,审批时限由208天缩减为20天。(2)开展“三零”服务,将燃气与供水、排水、供电一并纳入附属小型市政公用设施接入“三零”(零上门、零审批、零投资)服务范围。(3)不断深化以营商环境法治化为主线的改革工作,建立以告知承诺为基础的审批制度改革、以信用为基础的监管制度改革、以标准化为基础的政务服务制度改革和以区块链为基础的信息共享制度改革,最终实现法治化、国际化、便利化的目标。

综上所述,以上四个试点地区的工程建设项目审批制度改革工作即保证了涵盖统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系和统一监管方式的“规定动作”按时完成,又实现了例如“拿地即开工”、“告知承诺”、“不见面审批”、“简易低风险项目分类”等“自选动作”按需落地。因此,以上四个试点地区形成的如表1所示的改革共性和特色对其他试点城市和非试点城市而言具有很好的示范意义和推广价值。

梳理16个试点地区一年多来的改革工作,虽然目前都已在国办发〔2019〕11号文件的基础上制定了全面的实施方案,部分试点城市探索出了一些可推广复制的创新举措和经验,但是就改革工作的长期有效推进及实现“放管服”改革和营商环境不断提升的目标而言仍有不容忽视的不足和亟需弥补的短板。例如审批时长压缩“重目标数字轻分类”,流程优化再造“看眼前简便忽依法长效”,信息智能建设“顾数据传递忘数据价值”,政府监督监管“多创新方式少创新体制”。因此,本文在对前期改革工作的反复思考和深入总结中得出了进一步改革的启示和建议

结合国办发〔2018〕33号和国办发〔2019〕11号文件要求,不难发现缩短审批时间是改革工作的重要目标。因此,为实现受理后审批时限最短的目标,各试点地区按照资金、类别和规模进行了工程建设项目类型的分类,并根据分类分别制定了审批流程和对应的审批时间。在此基础上,以南京“864”、厦门“975”、深圳“90”等为代表的一系列分类施策得以顺利、有效实施,审批时间也大幅缩减。

然而,综合当前所有试点地区的项目分类情况可以发现分类方式略显笼统,不论是分类的横向拓展还是纵向深化仍有较大的优化空间。例如在横向拓展中,除考虑资金、类别和规模,还可以考虑是否涉及用地划拨或出让,如此就可以在原有分类中增设装修工程类和绿化工程类等。还有在纵向深化中,针对政府投资房屋建筑及其他类和线性工程类,还可以优化细分出综合管廊、市政管线工程、电力工程等较小规模类别项目。随着不同项目类型的合理优化分类,相应的审批流程也能更准确地进行“量身定制”,因此审批时限的控制在项目分类和流程再造过程中变得越发精准。工程建设项目分类的不断丰富和深化,表面上呈现的是试点地区的分类创新意识,实质上体现的是试点地区行政审批部门精细化管理的能力。只有持续的强化创新分类意识,以“用户思维”思考改革,才能将审批时限控制得更短、更准确。

在国办发〔2018〕33号和国办发〔2019〕11号中将精简审批环节放在了改革任务的突出位置。尤其是在工程建设项目进行分类施策后,根据不同项目类型的审批需求,通过理清审批要件、重置审批时序、取消不合法、不合理、不必要的审批事项等方式再造审批逻辑成为了各试点地区精简审批环节,实现审批工作实质性提速的着力点。因此,各试点地区皆在紧密围绕“减、放、并、转、调”开展改革工作以实现受理后审批环节最精简、审批过程最优化。

但是,各试点地区在改革过程中还面临着改革举措之“新”和地方规章之“旧”的矛盾与冲突,使得很多创新之策变成了“一时之策”。因此,让改革举措在发挥实效的同时具备有法可依的长效性显得尤为重要。在接下来的改革中可以在改革的内容基本确定、体系构建初步完成前从必须性、可行性出发进行制度创设,完成制度规则的“废、改、立”,形成法治优位,保证改革与法制的紧密衔接和转换,保障政府管理职能的履行,不出现空档从而满足适法合理行政的要求。精简环节不是一味缩减、盲目放权、闭眼创新,不能为了缩短审批时间而增加审批部门的“体外循环”。只有为改革举措建立起法制保障,在改革中形成法治优位才能使得精简环节的创新举措兼具实效性和长效性。

自2018年5月至今,各试点地区均围绕“五个一”不断加强和升级审批管理体系的建设,而其中“一个系统”的建设更是成为改革工作的关键节点。“一个系统”的建设和使用目的是让“智能”代替“体能”,实现申报材料无需重复提交,相关证照不必当面领取,审批进度不用实地查询。由此部分试点地区推行的“不见面审批”、“无纸化办公”、“只跑一次”等举措为申报人带来切实的便利。

然而,在系统的建设和使用过程中让人感受最深的是文件转换成数据的形式在收集、传递和编辑方面带来的便捷性,但是对如何运用数据在不断积累过程中所蕴含的其他潜在价值没有形成足够的重视。因此,在系统的进一步建设中不仅要做到全流程覆盖,实现系统信息能够各部门横向到边,各阶段纵向到底,还要使得各行政审批部门树立数据治理意识。通过数据的深度整合形成多维多层的知识图谱,将数据高度聚合、深度关联,为审批工作提供以大数据为依托的最优解,最终形成数据接入标准化、数据处理自动化、数据监控智能化、数据组织知识化、数据运行可视化和数据应用自主化。系统建设和数据治理能力的不断加强表面上显现的是“省时、省力”,实质上是对审批的效率和智能化提出了更高要求。只有建立起完善的信息系统,才能为行政审批工作更好地开展提供有力的抓手和精准的判断。

在国办发〔2018〕33号和国办发〔2019〕11号中明确提出统一监管方式、强化监督是工程建设项目审批制度改革顺利、有序进行的重要保障。这意味着在实现“省时、省力”的改革过程中不能为“快”而失“责”。因此,各试点地区相继着手于加强事中事后监管,实行红黑榜制度、信用分级分类制度、守信激励制度和失信惩戒制度等,一方面既是为了强化主体责任,另一方面也是为了实现政府职能的转变。

当前,虽然监管工作正变得全面和立体,但是政府的职能不应只局限和强调于监管。因此,服务型政府建设和整体治理理论应得到充分的重视和广泛的应用。通过服务型政府的转型建设实现政府从“管理”向“服务”的转变,在坚持公民本位和社会本位的基础上把服务作为公共治理的核心价值和政府的职能重心,通过整体治理实现公共部门纵向、横向间的整体性运作,提升行政审批效率,解决政府管理碎片化和公共服务空心化的问题,最终按照公民的需求提供完整方便的公共服务。监管监督力度的加强和链条的延长表面上是“管”的更多,实质上体现的是政府相关部门有没有“想”的更多。只有政府加速转型强化服务理念,才能让改革工作更好地满足于需求实际。

在工程建设项目审批制度改革工作的推进过程中,16个试点地区在国务院的统一部署和要求下已形成了一定的改革成果和经验。本文首先梳理了南京市、厦门市、浙江省和北京市这四个各具特色和代表性地区经验做法,其次通过整体分析和对比,进而站在改进当前不足以及改革工作持续深入推进的角度上提出了下一步改革的启示及建议,在精准控制时限、重视法治优位、加强数据治理和加速政府转型方面进行了创新思考,并希望以此为着力点促进改革工作不断提升和优化。除此之外,在今后改革的过程中,还应对类似于建筑师负责制、建设工程执业资格保险制度等相关制度的创新和完善加强重视和思考,争取为改革长期有效、有力地推进探索更多方式、树立更多保障、汇聚更多动能。