随着我国国际地位的日益提升,未来将会有越来越多高水平的体育赛事在我国举行,在此背景下,大型体育设施的供给尤为重要。当前,我国大型体育设施大多由政府进行投资建设运营,这种模式不可避免地会面临财务压力大等问题,影响工作效率。这说明,政府不能完全代替市场,未来我国大型体育设施建设运营的方向应是政府与市场合作,规避各自缺陷,充分发挥市场机制,提高体育场馆的运营能力。PPP模式作为国际上通用的公共设施建设的融资模式,已被证明比较适合应用于大型体育设施的建设。但是大型体育设施存在资金投入大、建设周期长、运营风险高等问题,加上鸟巢PPP模式的夭折,导致社会资本对大型体育设施PPP模式的参与意愿不高。根据2016年PPP项目入库的大型体育场馆项目数据,社会资本发起为2个,地方政府发起为155个,且主要的回报机制为政府付费和可行性缺口补助,这说明一方面,社会资本参与积极性不高,另一方面,当前大型体育场馆的回报仍旧依赖于政府财政,并未发挥社会资本的运营优势。

大型体育场馆建设采用PPP模式的目的是在保持体育场馆公益性的前提下,通过适度的商业化运营,实现体育场馆经济效益和公共利益的最大化。然而,社会资本的投资,往往是以获取收益为目的的,所以合作中的利益分配将是社会资本投资最为关注的问题。倘若社会资本的投入不能在项目的运营过程中获得期望的报酬,就非常可能出现过度商业化的行为,从而降低了场馆的公益属性。

当前针对大型体育设施建设的PPP合作模式中,当前尚未比较完善的利益分配方案。公私双方科学合理的利益关系及分配方式是政府与社会资本进行谈判与决策的基础,能够极大地提升私人资本参与PPP项目的热情,促进公私双方在建设运营过程中积极合作,保障体育设施的普惠性与公平性。目前针对体育设施项目运用PPP的研究主要集中于应用研究和风险管理,对利益分配问题的研究还比较欠缺。因此,针对大型体育设施建设PPP模式中的利益关系及分配方式进行研究具有一定的现实意义。

在PPP模式中,影响利益分配的因素有多种类型,但是根据对大型体育设施在建设过程中公私双方的合作模式的分析,可以将利益分配的影响因素分为公私双方投资比例、风险分担、合同执行情况以及项目的贡献度四个指标,如图1所示。

投资的本质在于投资方对利润最大化的追求,投资者投入的资本越多,其期望获得的报酬也就越大,根据公平原则,报酬应与投资者的投资成正相关。在大型体育设施项目的PPP模式中,政府主要以土地使用权、政策支持等形式投资,社会资本投资主要以资金和技术为主。在计算投资比例时需要考虑双方投资形式的不同,将不同形式的投资进行量化计算,并按照各自投资比例,在利益分配中进行一定权重的考虑。

政府部门和社会资本通过对项目风险的合理分配,不仅可以将各自承担的风险控制在自身可承担的范围内,还可以有效地控制风险,从而降低整个项目的风险。科学合理的风险分配机制是促进公私双方合作伙伴关系良好运营的有效前提,也是双方在项目中真正实现共赢的重要基础。作为承担风险的报酬,收益的大小与所承担的风险是正向相关关系。在收益分配过程中,政府部门的着眼点在于社会效益的最大化,而社会资本的着眼点在于经济效益的最大化,关注与其所承担风险大小相适应的合理报酬。这样如果公私双方中的某方在项目建设和运营过程中承担了更多的风险,那么它显然会要求得到更多的收益来平衡承担风险的成本。

根据英国学者Li Bin等提出的PPP项目风险因素分类方法,将大型体育场馆建设运营的所有风险因素从宏观、中观、微观三个角度进行分析,得到如图2所示的6个一级风险指标,每一个一级风险指标下包含多个二级风险指标。

PPP模式下大型体育场馆宏观层面的风险主要指由于场馆以外的因素导致的风险,这种风险主要由项目以外的因素以及环境引发,包括政治风险、金融风险、环境风险等。

中观层面的风险指大型体育场馆建设和运营内在的风险,是项目实施过程中产生的风险,包括建设开发风险和运营风险。开发建设风险是指项目在建设过程中遇到的成本、工期、质量预计不可抗力的风险。市场运营风险是指项目在运营期间,源于外部环境的变动,如价格、需求、时效性、竞争等引发的风险。

微观层面的风险是指项目参与方在协调关系时,出于自身利益考虑的不同而产生的风险,主要是信用风险,包括与借款方、担保方之间的风险,项目发起方、使用方、运营方的风险。

合同执行度是指公私双方遵照合同约定,执行合同的程度。由于政府部门和社会资本所掌握的信息具有不对称性,以及政府部门和社会资本无法直接管理彼此的经营活动,这就可能导致某一方为了获取更多的利益,在项目进行过程中可能会产生违背合同约定的行为,从而损害项目总体利益的最大化,影响项目的顺利进行。合同执行度是衡量政府部门和社会资本在项目实施中所做出的努力的程度,促进项目参与各方通过积极的生产活动,使得项目实现帕累托最优。

大型体育设施的建设运营受社会环境和市场因素影响大,难免会遇到突发事件和意外状况。为了快速响应外部环境的变化,政府部门和社会资本需要献计献策,也可能会做出临时的牺牲。为了激励公私双方更好地参与项目的实施,实现项目利益总体最大化,公私双方对项目额外的贡献也应被纳入考虑的影响因素的范围内。

公私双方利益的均衡合理分配是PPP项目高效运作的重要前提。在项目总收益为固定值的前提条件下,利用收益函数得到使公私双方最大满意度的收益分配方案,建立公私双方利益分配模型。这样可以为公私双方的利益矛盾提出有效的解决方案,还有利于提升双方在项目中投资的热忱,以及参与工作的主动性。

(1)公私双方采用合作伙伴模式参与体育设施建设,根据投资形式的不同包括:土地、资金、人力、技术、材料、专利等。不论双方以何种要素投入到体育设施的建设中,都能够通过相应的评估手段对该要素的货币成本进行估价,进而计算出政府资本和社会资本的投资比例。

(2)在体育设施竣工后,公私双方的收益形式也不尽一致。体育设施的主要收益形式包括体育场馆的经营权、贵宾席的收益、停车费、周边商品销售收入、各类广告、冠名权等。假设任何一种收益形式都能够通过评估手段进行货币量化。

(3)公私双方均具有积极主动的合作意向,即双方的努力程度为100%。故在建立数学模型时,将二者视为常量。

(4)以风险分担情况、投资比例、合同执行程度以及项目贡献度作为利益分配的决定性因素,分析这四个主要因素与利益分配之间的关系。

式中,V_t表示项目总收益现值,V_g表示政府部门收益现值,V_P表示社会资本收益现值;φ₁表示投资权重系数,φ₂表示风险权重系数,φ₃表示合同执行度权重系数,φ₄表示贡献度权重系数;I_g表示政府部门投入占比,I_P表示社会资本投入占比;R_g表示政府部门承担风险占比,R_P表示社会资本承担风险占比;E_g表示政府部门合同执行程度占比,E_p表示社会资本合同执行程度占比;C_g表示政府部门项目贡献程度占比,C_p表示社会资本项目贡献程度占比;s表示政府部门对社会资本的转移支付调整系数。由于公私双方存在风险偏好差异,政府部门表现为风险中性型,社会资本表现为风险厌恶型,如若存在项目实际总收益现值V_t小于项目预期总收益现值V_e的情况,为了促进社会资本更好地参与项目建设,政府部门应为社会资本收益的损失提供一定程度的弥补,s的取值为:

由于不同的项目都有各自具体的项目特点,因此,利益分配中不同因素的重要程度也不尽相同。针对具体项目权重系数φ_i可以采用匿名形式的专家打分法确定,将专家的主观判断进行客观的量化分析,进而通过意见征询、反馈和调整,定量分析得出权重系数φ₁、φ₂、φ₃、φ₄。

大型体育设施项目在建设和运营过程中存在诸多风险,使得收益具有很强的不确定性,风险的承担将诉诸于收益上的补偿,这种补偿即为风险溢价。公共经济学认为政府部门和社会资本存在不同的风险偏好,前者表现为风险中立者,而后者表现为风险厌恶者,要求更高的风险溢价。即政府部门对风险溢价的要求为其承担风险的成本,而社会资本对风险溢价的要求为高于其承担风险的成本。因此,为了更好地吸引社会资本参与PPP项目,当项目实际收益小于预期时,政府部门应通过转移支付调整系数s对社会资本提供一定的补偿。转移支付调整系数s的确定应结合项目的实际情况以及专家建议,由公私双方共同确定。

投入比重不能仅考虑公私双方资本金占比,还应考虑到在项目具体建设过程中资金、技术、场地、设备、人力投入等的投入比重。投入比重确定步骤如下:

(1)确定投资条件以及社会资本的投融资条件;

(2)明晰项目最优资本结构,确定公私双方的投资比例;

(3)结合项目建设和运营情况,根据政府、社会投资者的不同收益要求设计融资方案。

通过上述一系列的考虑计算即可得到政府部门和社会资本投入比重分别为I_g,I_p。

基于PPP项目的风险分配原则,采用模糊层次分析法来对公私双方的风险分摊进行评价。

将R_g,R_p设为公私双方的风险分摊系数,根据前文分析,将大型体育设施建设运营风险分为:政治风险、金融风险、环境风险、信用风险、建设开发风险、市场风险(如图2所示),6个一级风险指标,其编号分别为1,2,……,6,同一种风险有x_i+y_i=1,其中:x_i为政府资本在第i种风险中承担风险的比例,y_i为社会资本在第i种风险中承担风险的比例,α_i为各类风险的权重系数。

R_g=α₁x₁+α₂x₂+α₃x₃+…+α₆x₆(3)

R_p=α₁y₁+α₂y₂+α₃y₃+…+α₆y₆(4)

以建设开发风险一级指标为例,该指标下包含成本过高风险、完工风险、不可抗力风险、可获得性风险,4个二级指标,可表示为U₅={成本过高风险,完工风险,不可抗力风险,可获得性风险}。根据其对建设开发风险的不同影响程度,分别赋予各二级指标相应的权向量A=(ω₁,ω₂,ω₃,ω₄)。根据评价因素的评语集V={低,较低,中等,较高,高},赋予评价集各元素量值V=(0.1,0.2,0.3,0.4,0.5),表示评价集各因素与开发建设风险数值的大小对应关系。通过专家组的评分,把各个因素的评语换算成[0,1]区间的数值。从而得到各因素的模糊向量:A₁,A₂,A₃,A₄,得出模糊关系矩阵R_E:

进行建设开发风险模糊评价,可得到:

则政府资本在建设开发中承担的风险比例X_E,社会资本在建设开发中承担的风险比例Y_E分别为:

X_E=B_E×V^T

Y_E=1-X_E

同理,可求得其他风险因素权重系数,进而采用层次分析法计算各风险因素的权重系数α₁,α₂,……,α₆,从而得到公私双方的风险分摊系数:

政府部门风险分摊系数:R_g=α₁x₁+α₂x₂+α₃x₃+…+α₆x₆

社会资本风险分摊系数:R_p=α₁y₁+α₂y₂+α₃y₃+…+α₆y₆

对合同执行度的衡量可以通过工作任务的分解,借用打分法计算“完工百分比”,并请监督部门进行评判,以此得出双方的合同执行度E_g、E_p。

贡献度是公私双方在突发状况时的额外付出。根据发生突发状况时,公私双方为解决问题而投入的资金、人力以及其他沉没成本所占比例确定双方的贡献度,C_g为政府部门项目贡献程度的比重,C_p为社会资本项目贡献程度的比重。

以呼和浩特市国家北方足球训练基地(二期)PPP项目为案例进行研究,项目总投资为68.86亿元,BOT(建设—运营—移交)运作方式,该项目PPP运作模式如图3所示:

结合专家团根据本项目的意见汇总,公私双方最终讨论确定该项目投资权重系数φ₁为0.3,风险权重系数φ₂为0.6,合同执行度权重系数φ₃为0.05,贡献度权重系数φ₄为0.05。当项目实际收益小于预期收益时,政府为社会资本提供补偿,在收益分配中,将社会资本的投资比重上调6%,即当V_t<V_e时,转移支付调整系数s为0.06。按照政府部门和社会资本协议约定,双方的投入占比分别为I_g=0.3,I_P=0.7。

本项目相应风险分摊的情况经评估结果如下:

政治风险α₁=0.05,x₁=0.936,y₁=0.064;金融风险α₂=0.15,x₂=0.397,y₂=0.603;环境风险α₃=0.2,x₃=0.286,y₃=0.714;信用风险α₄=0.05,x₄=0.152,y₄=0.848;建设开发风险α₅=0.25,x₅=0.318,y₅=0.682;市场运营风险α₆=0.3,x₆=0.215,y₆=0.785。

根据风险分摊情况,计算得到公司风险分摊系数如下:

政府部门风险分摊系数:R_g=α₁x₁+α₂x₂+α₃x₃+…+α₆x₆=0.315

社会资本风险分摊系数:R_p=α₁y₁+α₂y₂+α₃y₃+…+α₆y₆=0.685

假设公私双方都会以100%的努力去完成其共同的目标,且在突发状况面前公私双方投入成本相同,则E_g=0.5,则E_p=0.5;则C_g=0.5,C_P=0.5。

将上述参数带入式(1),即得:

当V_t<V_e时

政府部门的收益分配系数为0.311,社会资本方的收益分配系数为0.689,即公私收益分配的比例为0.451。

当V_t≥V_e时

政府部门的收益分配系数为0.329,社会资本方的收益分配系数为0.671,即公私收益分配的比例为0.490。

该利益分配模型将投资比例、风险分担、合同执行度、项目贡献度作为变量,建立利益分配体系,并提出实际收益小于预期收益的补偿机制。在项目前期,根据双方100%努力和突发状况下投入成本相同的假设,拟定收益分配比例。在项目执行过程中,可以根据双方风险的真实承担情况、合同具体执行情况、突发事件时的贡献度进行灵活调整。利益分配模型在执行过程中得到了政府和社会资本的认可。

在大型体育设施的建设和运营方面,公共部门和私人投资者各有优势和不足,PPP模式为公私双方提供了进行交换、优势互补的平台。在项目的实施过程中,利益主体首先会从自身的利益出发,因此,科学有效的处理好相关方的利益分配,是保证项目顺利实施及实现总体利益最大化的重要前提。

本文综合考虑了大型体育设施建设中影响PPP项目利益分配的四个主要因素:投资比例、风险分担、合同执行度、项目贡献度,以此建立利益分配模型,为公私双方的利益协调提供定量依据,促进大型体育设施建设过程中公私双方有效的合作及协调。本文建立的利益分配模型的利益仅局限于经济收益方面,在社会边际成本和社会收益方面未涉及,今后可在此方面深化,完善本文提出的利益分配模型。