政府与社会资本合作模式(Public Private Partnership,以下简称PPP)指公共部门与私人部门建立在长期合作契约关系基础上的融资、管理模式,力图实现风险共担、利益共享、社会共赢。自1984年沙角B电厂项目开始,PPP的理论与实践在中国已有超过30年的历史。按立项数量来划分,可以简单的分为两个阶段:第一,试点推广阶段。1992-2013年全国累计PPP(包括BOT、TOT、PFI、OM等)立项数量为1272项,发展平稳、增长缓慢,平均每年不到58项。第二,突飞猛进阶段。从2014年开始,PPP项目立项数量显著增加,2014年和2015年的环比增长率分别达到340%和712%,仅4年间立项数量已达13578项。PPP事业的快速发展对于解决地区经济发展起到了一定的推动作用,但一些地方泛化滥用PPP、借PPP变相融资等不规范操作的问题也随之产生,相应的,风险防控也超过财政融资成为政府近年来关注的重点。随着财办金[2017]92号文件的出台,大量PPP项目停滞或清退,PPP热度随之逐渐下降,投资渐趋理性,但仍已形成庞大的PPP市场。PPP行业除了总体上表现出突飞猛进、跌宕起伏的发展态势,从区域分布来看,也表现出极大的差异化:在库项目数量前三位的省份(山东、河南和四川)累计占比为25.9%,而后三位省市(重庆、上海和西藏)累计占比仅为0.30%。由此可见,区域性增长是推动我国PPP发展的主力。那么,地区参与的参差性原因何在,地方政府PPP参与动力是什么?除了动力机制是否还有其他解释?

要深入探究地方政府PPP参与逻辑,需要立足省级层面,考察各地政府在PPP参与过程中表现出的时间和空间差异。考虑到2014年前PPP项目数据资料代表性不足,无法支撑面板数据分析,因此历史文献主要局限于宏观总量的分析,难以有效揭示PPP模式下政府参与机理。文章通过对地方政府PPP参与动力与能力的分析,衡量各地动力与能力匹配的程度,识别动力强而能力弱的风险易聚区,开展适当的风险警示,促进PPP产业的良性发展。区别于已有研究,本文运用中国2014-2017年省级面板数据,以地方政府参与PPP的差异性为研究对象,以政府的动力和能力为研究出发点,分析政府动力和政府能力对地方政府参与PPP结果的影响及其区域差异,探讨政府参与PPP的内在逻辑,以期为地方政府合理利用PPP,有效控制地方债务水平和结构、提高公共服务效率提供一定的理论支撑。

通过对相关的国内外文献回顾及梳理发现,已有研究对于PPP模式的特点及绩效评价研究较为充分,但地方政府PPP参与机理研究鲜少见到,相关研究主要通过绩效分析间接解释地方政府参与PPP的动机,且以个案研究居多。同时,学者多从动机角度进行研究并不能完整解释地方政府参与的差异性,还应当充分考虑到政府提供公共服务能力差距带来的影响。

从参与动力来看,王俊豪等(2014)认为作为替代传统公共服务供给的PPP模式体现了市场融资模式和制度创新的统一,通过PPP的有效应用,能够提升公共服务质量,实现有效监管,同时PPP有助于推动政府反思基本公共服务供给模式,实现公共服务模式的创新。臧俊恒(2016)认为中国PPP更多的是中央与地方政府利益博弈下金融创新的产物,现实功利性突出,融资性需求尤为显著。马恩涛(2017)发现政府通过PPP模式的推广吸引社会资本的进入,有利于缓解地方政府的财务压力,增强地方政府债务治理水平,PPP模式成本为取代传统政府融资平台,成为政府“新常态”下新的融资工具。除提升公共服务和缓解财政压力的两种主要诉求外,程哲等(2018)认为GDP、财政收入、固定资产投资、城镇化率等因素也对地区PPP立项数量有着较大的影响。可见,学者认为政府参与动力主要集中在缓解财政压力、减轻债务负担、转移项目风险、提升政府效率、改善社会民生等。但现有研究仍有不足之处:一方面忽略了政策导向这一政府行为重要影响因素,对新常态背景下地方政府倾向于使用PPP工具推动经济发展进而提升政绩的考虑有所欠缺。另一方面,研究多偏向于范式分析,实证研究较少,面板数据分析更为鲜见。

王焰等(2017)、彭程甸等(2017)认为PPP中影响合作的主要问题包括缺乏明确统一的法律规范、市场机制不完善、监督评估体系不健全等等。吴淼等(2018)通过对比中西方PPP实践模式,认为中国政府应着重提升政府规制能力、加强与合作伙伴的沟通、规范社会参与治理渠道,PPP模式治理需要强大的政府管理能力和完善的市场。吴新叶(2018)等认为财政承受能力、政府管理能力,相关法律规范、市场机制、管理机制、监督体系、信用体系、评估体系等是政府能力的主要支撑要素。上述研究认为PPP的问题不在于政府参与积极性不强,而是在运用PPP模式时自身存在诸多不足,能力不够。地方政府是地方性公共服务的天然提供者,但并不意味着地方政府就一定会提供居民所需要的服务,地方政府既要有提供公共服务的意愿,也要有实施这种作为的能力。就PPP而言,能力是政府参与的必要条件,而动力则是政府参与的充分条件。政府能力强,开展PPP项目就更容易成功,但并不意味着政府就一定倾向于使用PPP,比如上海市的PPP项目数量极少。反之,部分地区愿意使用PPP,但受限于政府能力,PPP项目数量同样不多。

总的来看,现有研究的仍有一些不足:第一、研究者多把政府能力当作项目成功与否的影响因素,却没有把政府能力视为政府参与的影响因素,事实上,项目能否成功与政府是否参与并不是同一个问题,不能混淆。第二、对于政府能力对其PPP参与影响机制的研究仍较为模糊,既缺乏对于PPP参与过程中政府能力的衡量,也缺乏政府能力与政府参与的关联分析。相较于已有研究,本文期望从研究视角上,一定程度上弥补既有研究对政府能力的忽视,有助于解释具有地方政府PPP参与的区域差异;从研究层面上,使用省级面板数据,有助于从更深层次理解政府行为逻辑,从而为制定合理的行业发展政策提供依据。

文章旨在研究各地区政府动力与能力在地方政府PPP参与差异形成过程中的动态影响,适宜采用省际面板数据进行计量分析。借鉴相关研究,构建计量模型,通过对解释变量的识别和检验,确定政府动力和能力的影响显著性和水平,进而使用主成分分析方法,获取政府动力与能力指数,衡量地方政府动力-能力的匹配程度。

根据研究目的,本文主要分析地方政府的动力与能力对其参与PPP的影响及差异形成原因。结合前述分析,研究设定基本方程如下:

lnpppinvest_i,t=α₀+α₁lninfra_i,t+α₂lndebt_i,t-1+

α₃policy_i,t-1+α₄admin_i,t-1+α₅manage_i,t-1+α₆market_i,t-1+

α₇lnfiscal_it+μ_it　　　　　　　　　　　　　　(1)

其中,pppinvest_i,t表示地方政府PPP总体参与程度,用地区年度PPP项目总投资额表示;i代表不同省份,t代表不同年份。地方政府的动力水平用基础建设投资(infra)、一般债务余额(debt)、政策强度(policy)、政绩诉求(admin)来解释;地方政府的能力水平用政府管理水平(manage)、市场化水平(market)和公共财政收入(fiscal)来解释(见表1)。

地方政府参与强度使用PPP项目投资额(pppinvest)表示。按照财政部政府和社会资本合作中心(China public private partnership center,CPPPC)统计口径,使用项目个数和投资额两个指标来衡量地区PPP投资水平,考虑到项目平均投资额度的差异性,地区PPP投资总额更适宜作为解释变量。

基础建设投资(infra)。PPP项目的初衷是通过引入社会资本,更加有效的提供公共服务,项目主要集中在关系社会公众福利的基础建设领域,因此,基础建设投资需求旺盛的地区更倾向于使用PPP。根据一般统计口径,基础建设投资主要包括电力、热力、燃气及水生产和供应业;交通运输、仓储和邮政业;水利、环境和公共设施管理业等行业。

债务负担(debt)。减轻债务负担、缓解财政压力是多数地区实施PPP的主要动力之一,债务负担越重的地区越有可能使用PPP工具改善本地财政状况。使用地区人均年度债务余额作为债务负担的主要指标。

政策导向(policy)。自上而下的政策导向是地方政府参与PPP的重要影响因素,一般来说,PPP相关政策出台越密集的地区参与强度也会越大。文章采用政策文本工具来进行政策的识别与度量,统计口径限定为省、市两级相关主管部门(主要包括省政府、省发改委、省财政厅、省住建厅、市政府等)发布的与PPP直接或间接相关的文件。参考相关文献的做法,按照政策发布级别及相关性对文件赋权,省政府、省发改委、省财政厅等省级部门发布的文件计1分,市级政府发布的文件计0.5分;与PPP直接相关的文件权重为1,间接相关的文件权重为0.5。

policy_it=1×(profile+0.5×prefile)|if direct+0.5×(profile+0.5×prefile)|if indirect 　(2)

其中,profile指省级法律法规文件,prefile指地市级法律法规文件。

政绩压力(admin)。在分权背景下,地方政府参与PPP项目除了满足地方经济发展和公共服务供给诉求的同时,也可能存在政绩诉求。延续多数研究的思路,同时考虑可比性,使用GDP增长率(pressgdp_it)、城镇登记失业率(pressunemp_it)以及CPI指数(presscpi_it)三项压力指标来度量。一般地,如果样本省份GDP增长率低于平均数,赋值为1;如果样本省份的城镇登记失业率、CPI指数高于平均水平,赋值为1。将上述三项得分加总定义为样本省份的政绩诉求指数,反映地方政府为追求更好的政绩表现加大PPP参与的动力。

admin_it=pressgdp_it+pressunemp_it+presscpi_it(3)

其中,admin_it∈[0,3]。

公共服务能力(manage)。使用参加养老保险人口的比例(ratioaged_it)、参加失业保险的人口比例(ratioumemp_it)和参加医疗保险的人口比例(ratiomedic_it)来衡量地方政府提供公共服务的能力。

manage_it=(ratioaged_it+ratioeunmp_it+ratiomedic_it)/3(4)

市场开放程度(market)。PPP建立在政府与社会资本合作的基础之上,如果没有良好的市场环境支持,很难吸引社会投资方的参与,单靠政府的推动,PPP市场无法获得发展,市场越活跃的地区,越有可能吸引企业的参与。

地区财政公共预算水平(fiscal)。筹集财政资金的能力使用人均一般财政公共预算收入来衡量。PPP立项需要占用地区一般公共财政预算,且有严格的比例限制(不得超过10%),因此,财政收入水平较高地方的参与PPP的潜力越大。

借鉴已有文献的研究,本文引入地区虚拟变量province_i。

被解释变量数据来自CPPPC项目库数据,包括北京等30个省市(不含西藏地区、新疆生产建设兵团、港澳台以及中央本级),2014年前立项及2018年后入库项目均予以剔除。另外,考虑到研究的连续性,管理库和储备库项目合并计算(为了更科学、规范管理项目,自2017年9月起,项目库划分为管理库和储备库两个子库)。

研究共采集到项目12633个,2014～2017年入库项目分别为627、4497、4137和3372个;从区域分布来看,入库项目数量前五位的省市是贵州省、四川省、河南省、山东省和新疆自治区。后五位的是上海市、天津市、重庆市、北京市和宁夏自治区。从投资额来看,2014～2017年也呈现先升后降的总体趋势;各省市投资额排序状况基本与入库数量一致,前五位的是贵州省、四川省、河南省、山东省和江苏省,而后五位的则是上海市、宁夏自治区、天津市、青海省和海南省。

表2给出影响地方政府参与差异性主要变量的描述性统计结果。由表可知,各地PPP参与差异较大,投资强度最大值达到7012.71亿元,而最小值为0亿元,标准差为1608.05亿元;从落地项目来看,各地参与质量也具有相同规律,不同地区之间参与差异程度较大。

在解释变量方面,地区水平差异也较大,其中政策强度与政绩诉求均表现出明显分化,部分地区政策密集、推动力度较大,而个别地区并未表现出较大的关注,强度为0;同时,个别地区的政绩诉求较为显著,达到最大值3,即GDP增长率偏低、CPI增长率偏高、失业率偏高。

在表2中,对pppinvest、pppimple、infra、debt、fiscal均使用初始取值,在模型分析中,为使上述经济变量更具有实际意义,对上述变量均进行了对数化处理,处理后的变量不再做描述统计报告。

在分析之前,先对变量之间是否存在共线性进行检验。分析结果显示各变量的方差膨胀因子均小于10且均值为3.43,在可接受范围内。

本文面板数据时间维度较小,参考一般经验做法,不考虑使用随机效应模型,仅对混合OLS与个体固定效应模型分析进行比较分析。此外,从既有文献的经验分析来看,模型解释变量暂未表现出内生性的潜在影响。

对模型分别进行混合OLS回归和固定效应回归,F统计量值为15.94>F_0.01(29,81),拒绝混合OLS回归假设,应当选择固定效应回归模型。根据异方差检验结果,拒绝原假设,即固定效应模型存在异方差,模型采用稳健回归,结果表3所示。

从表3可知,全国样本回归结果显示地区PPP参与主要受债务水平(99%的置信水平)、政策导向(99%的置信水平)及公共服务水平影响(90%的置信水平)。

债务水平对参与强度有正向影响,即债务负担越重的地区,越倾向于增加PPP的投入。PPP项目通过引入社会资本满足地方公共服务的供给,通过使用者付费或政府承担少量可行性缺口补助的方式,有助于缓解政府债务不断增加的趋势,这是多数政府参与PPP的主要动力之一。分地区回归结果显示,在东部和西部的地方政府参与PPP也同样受债务压力的驱动,且回归系数基本一致,趋势及强度相近。

政策导向对参与强度同样有正向影响,即政策强度越高的地区PPP投资额越大。政策是政府调动资源流向的重要手段,是国家引导产业发展的重要工具,通过设置扶持基金、补贴、市场规范、法律法规等,鼓励相关公共部门与社会投资方参与PPP事业。分地区回归结果显示,东部地区表现出较明显的政策导向性,即东部省份受地方政策影响较为明显,地方政府对PPP模式表现出较高的热情,但在中部和西部地区则没有受政策的显著影响。

公共服务水平对参与强度有正向影响,即公共服务水平越高的地区PPP投资规模越大。债务及政策导向均表现出地方政策参与动力的一面,而公共服务水平则代表政策能力的一面,表明地方政府的服务能力越强,管理越规范,越有能力吸引到社会资本方的进入。

值得注意的是,公共服务变量的显著性较债务及政策变量更弱,说明在总体上,地方政策动力侧的影响仍是明显大于能力侧,这也验证了本文提出的三个假设,地方政府参与PPP更多是出发缓解债务及政策驱动,政府自身能力则并没有太多的影响。这种情况表明PPP市场总体仍不够健康,政策驱动型或转移债务型都可能意味着项目质量可能不尽如人意,仅靠政府的推动容易仓促立项,如果政策导向发生转移,容易留下隐患。

另外,模型2显示东部地区发展PPP除受上述三个因素影响外,基础设施建设及财政收入水平均表现出显著影响(均在95%的显著性水平上)。与基础设施建设影响方向不同的是,财政收入水平对PPP参与有负向影响,这就意味着财政收入越高的地区越不倾向于使用PPP,这恰恰从另外一个方面印证了当前部分地方政府采用PPP的主要原因可能是“缺钱”,而对于财政自给能力较强的地方,更愿意使用自有财政资金满足公共服务需求。PPP项目更多的需要从项目本身入手,提高项目质量,突出管理效率,而不能仅仅追求“利用资本”这一初级目标,应当回归“合作共赢、提升效率”的初心。相较之下,模型3显示中部地区政府参与PPP只受政绩诉求和管理水平的影响,值得注意的是政绩诉求与政府参与存在负向影响,意味着发展压力越大的地区反而越少采用PPP模式,说明PPP项目对于短期内提升政绩并无显著的帮助,这可能主要是由于PPP需要采用较为繁琐的运作流程,从项目识别、准备、采购、执行直至移交往往需要十几年、甚至几十年的时间,很难在短期内见到成效。政绩诉求的影响在其他地区虽未表现出显著影响,但在全国样本的回归中系数同样为负值,在一定程度上与上述分析的逻辑也是一致的。模型4显示西部地区政府参与PPP仅有债务负担一个因素表现出显著性,说明该地区政府参与PPP与政府能力关系不大。PPP项目由于规模大、周期长,但在初期政府只需要提供少量或不提供现金流量,通过合理的设计,能够显著减少政府可能承担的负债,这对于财政收入水平普遍不高但发展需求强烈的西部地区有着现实的意义。但在使用PPP的同时需要注意到当地政府并没有相应的能力与之匹配,应当合理控制投资规模,避免因风险规避不当引起政府直接或间接债务的增加。

使用主成分分析对自变量提取公共因子,结果显示KMO值为0.614,Bartlett球形检验度显著性水平0.000。通过对旋转后的成分分析,结果表明market、manage和lnfiscal三个变量在第1主成分上表现出较强的聚集性,可以归纳为能力维度;lninfra、lndebt、admin和policy在第2主成分上表现出更强的聚集性,与前述表1的划分基本保持一致。

对得分值进行标准化处理,设定为能力指数(capacity)和动力指数(motivation),相应的因子得分函数如下:

capacity_i,t=-0.088lninfra_i,t+0.180lndebt_i,t-1+

0.029policy_i,t-1-0.001admin_i,t-1+0.345manage_i,t-1+

0.307market_i,t-1+0.329lnfiscal_it　　　　　　　　(5)

motivation_i,t=0.592lninfra_i,t+0.410lndebt_i,t-1-0.241policy_i,t-1-0.018admin_i,t-1+0.003manage_i,t-1-0.287market_i,t-1+0.083lnfiscal_it　　　　　　　　(6)

构建如下实证模型,以便进一步验证政府动力及能力对PPP参与的影响:

lnpppinvest_i,t=β₀+β₁capacity_i,t+β₂motivation_i,t+

ε_i,t　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(7)

同样地,相关检验结果支持采用固定效应模型,同时使用稳健性回归分析。结果如表4所示。

结果显示:从全面层面来看,政府能力和政府动力均对地方政府PPP参与有着显著的正向影响,能力较动力对政府参与程度影响更大。进一步地,从区域回归分析结果来看:东部和西部地区表现较一致,即仅有能力因素表现出显著影响,而动力因素并不显著,意味着政府能力强,则投资强度高,但政府动力足,并不意味着一定有较高的投资规模。说明在东、西部地区政府无论是否愿意使用PPP模式,都无法显著影响PPP的投资水平,政府能力才是决定性因素,市场环境好、管理水平高、财政收入多才是吸引社会资本进入的根本原因。这恰恰也说明了PPP模式“风险共担、利益共享、社会共赢”的本质属性仍发挥了主导作用,项目质量的优劣、政府能力的高低仍是吸引社会投资方参与合作的决定性因素。不过,深入分析会发现,东部地区是能力强而意愿弱,西部地区则是意愿强而能力弱,虽然均存在能力与动力的背离,但情况又有所不同。中部地区地方政府的PPP参与程度则受到能力和动力的共同影响,表现出二元性,说明政府的引导作用仍能起到一定的激励作用。这与中部地区的经济发展水平和政府管理水平密切相关,中部处于东、西部的过渡地带,政府能力与动力的更加平衡,这也是中部地区PPP投资规模普遍较大的重要原因。

计算各省2014～2017年间的动力及能力得分均值,据此构建地方政府PPP参与的能力-动力矩阵,气泡大小代表计算期内投资额均值的绝对数值,总体上各省主要位于矩阵中的二、四象限以及中间均衡区域,结果如图1所示。

其中,第二象限表现为“高动力、低能力”区域,该区域中比较典型的省份包括贵州、云南、内蒙古及新疆,主要集中于西部欠发达地区。相关地区发展的要求比较强烈,基础设施建设尚不完善,有着较迫切的投资需求,在现有财政力量有限、债务负担较重的情况下,希望通过PPP建设加快地区发展,改善公共服务环境。第四象限表现为“低动力、高能力”区域,该区域的典型代表包括江苏、浙江及广东,主要集中于沿海相对发达区域。相关省份PPP投资规模较高,意在通过相应政策的引导,引入社会资本,提升公共服务项目的管理效率。PPP项目参与意愿最为强烈的省份主要集中在矩阵中间的“能力-动力均衡区域”,该区域的代表省份包括四川、山东、河南等,主要集中在近中部地区。受限于样本量,多数解释变量在表3关于中部地区的分析中并未表现出显著性,这与该区域地方政府参与PPP积极性较高的实际情况有一定的背离。结合矩阵分析,可以发现相关省份受动力、能力双重驱动,目标更加多元化,动力与能力因素均对地方政府PPP参与有影响作用,相关结论在表4关于中部地区的分析中得到了支持。

基于2014～2017年我国省级面板数据,本研究分析了政府动力和政府能力对地方政府参与PPP的影响,并进一步分析了这种影响的区域差异,应用因子分析,进一步得到能力、动力指数,最后构建了地方政府PPP参与度的动力-能力矩阵,分析了区域差异形成的原因。本文研究的结论主要有:

(1)政府动力和政府能力都对地方政府PPP参与度有着显著影响。其中,动力侧的债务负担、政策导向有着显著的影响,表明PPP仍具有鲜明的财政工具属性,地方政府的政策导向发挥着关键作用;另一方面,地方政府公共服务水平对PPP投资规模也有着较大的影响,公共服务水平较高的地区在一定程度上更能吸引社会资本的参与。

(2)无论动力还是能力,对地方政府PPP参与都存在区域差异。东部地区影响较为显著的因素有基础设施建设、债务负担、政策导向、公共服务及财政收入水平,其中财政收入水平对PPP参与有着负向影响;中部地区受政绩导向和公共管理服务水平影响较大,由于PPP的长期性,政绩导向对PPP参与表现出负向影响;西部地区的债务负担对PPP参与度影响显著,且较中东部地区更为明显。

(3)通过综合指数的进一步研究发现,政府能力比政府动力影响更大。仅在中部地区表现出动力与能力的双重影响,而在西部和东部更多的受到政府能力的驱动。

结合上述结论,本研究得到以下的政策启示:

首先,地方政府要加强自身能力建设。地方政府应当充分认识到PPP的合作属性,在运用PPP工具的过程中,地方政府的能力比政府的动力影响更显著,为了提高PPP项目的质量,除了政策导向,更重要的是提升政府的管理水平、服务能力,通过加强政府自身素质,增强与社会资本的合作效率,更好地满足社会公共服务需求。

其次,地方政府应当防控PPP市场泡沫风险。部分地区在大力推行PPP的同时,并不具备与动力相配备的能力,更多的将PPP视为缓解债务负担的财政工具,短期内积累大量项目,债务风险随之增加,一旦市场或政策等外部环境发生变化,在政府偿债能力不足的情况下,容易引起连锁反应,引发债务危险。

最后,应当统筹区域协调发展,引导地方政府合理使用PPP。现阶段我国中西部相对东部落后,基础设施建设和公共服务需求强烈,但政府能力有待提升。相关地区应当结合自身能力,着重打造精品工程,避免“重规模轻管理”,从全生命周期的角度出发,推动PPP项目的可持续发展。东部地区政府应当充分利用现有优势,充分释放潜能,利用社会资本方较为先进的管理经验,积极发挥PPP的优势,同时也要发挥借助社会合作方向中西部地区输送资本与经验的潜在作用。