工程总承包作为国际通行的发包模式,在“一带一路”国家战略和建筑业转型升级的背景下日益受到各方市场主体重视。无论是FIDIC合同条件中的《设计采购施工合同条件》(以下简称《银皮书》)还是《生产设备和设计施工合同条件》(以下简称《黄皮书》),以及国内的《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》(GF-2011-0216)(以下简称《总承包合同示范文本》)和《标准设计施工总承包招标文件(2012年版)》(以下简称《总承包招标文件》),都仅为发包人进行工程总承包发包提供指引,需要发包人充分考虑项目特点和建设需要,结合多个合同范本进行合同条款的取舍并予以细化完善。由于工程总承包项目的发包范围﹑工程内容﹑造价构成﹑计价基础及风险分担的个体差异较大,与施工总承包项目相比具有较大的不确定性,导致不同项目的合同价款调整较为模糊。现有各类合同体系下价款调整的原则和方法可操作性不强,加之长期以来市场主体习惯单价合同下的价款调整,各方主体对工程总承包项目价款调整的范围、方法等普遍存在较大困惑,易产生计价争议。因此,总结工程总承包项目合同价款管理的特点﹑识别价款调整的影响因素,并在此基础上完善合同价款调整技术,对工程总承包模式的顺利推进具有重要的理论与实践意义。

分析工程总承包项目合同价款管理的独特性是识别价款调整影响因素和完善价款调整技术的重要基础。

工程总承包项目的发包可根据项目特点和发包人需求在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后进行,政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包,不同发包阶段的计价基础和计价方式有很大不同。可行性研究及方案设计后进行发包所提供的招标工程量清单以建筑面积等作为计量规则,计价基础是所有工程内容、具体的建设标准、发包人要求等;初步设计审批完成后进行发包,计价基础为发包人要求和初步设计。工程总承包项目中总承包人至少要承担施工图设计任务,颠覆了以施工图设计为基础的造价管控方式,计价基础发生了实质性变化。

工程总承包模式下,招标工程量清单中所列的项目和数量等不再作为投标报价的关键依据,仅仅为投标人提供投标报价的参考和平台,其设置是有利于开展评标等活动,招标工程量清单仅成为双方计价的一种表现形式,其准确性和完整性不应再由发包人承担。招标人在初步设计图纸后招标的,若投标人发现招标图纸和项目清单有不一致,可以对所列项目﹑内容描述﹑工程量等进行修改完善,投标人提交的价格清单应视为已经包括完成该项目所列(或未列)的全部工程内容。价格清单中列出的工程量和价格仅作为合同约定的变更和支付的参考。工程总承包模式鼓励设计优化的特质决定了无论是招标工程量清单还是价格清单中列出的数量,均不是要求总承包人完成的实际或准确工程量。

总价合同与单价合同的根本区别就在于工程量变化的风险由哪方承担。工程总承包模式的显著特点即设计施工的一体化,工程量变化的风险如果仍由发包人承担,与施工总承包模式相比便没有实质区别,就在一定程度上背离了总价合同的性质。因此,工程总承包项目应以总价合同形式为主。虽然工程总承包项目的合同价格形式除了总价合同外还有模拟清单、费率招标等方式,但因其工程量均按照总承包人提供经发包人审核确认后的施工图计算,不利于设计优化,不具有总价合同的特性。但总价合同并不摒弃合同价款调整,对市场主体在合同价款调整技术方面的要求更高,也易引起价款调整争议。

建筑安装工程费仍是项目合同价款的最重要组成部分,其造价构成始终体现为“量﹑价﹑费”三部分,合同价款调整影响因素的识别与探究应围绕该三项实质内容展开。

遵循“政策研究→专家问卷→因素筛选”的思路,以《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规[2019]12号)和各省出台的有关工程总承包项目管理办法为研究对象,进行总结归纳,并向来自建设单位、总承包单位、咨询公司、政府审计、高等院校等单位的从事工程总承包项目的中高级职称人员进行问卷调查,共发放问卷150份,收回有效问卷126份,进行统计分析,将占比超过70%的选项识别为影响合同价款调整的因素和典型问题,将占比超过90%的选项作为市场主体高度关注的影响因素及问题,具体内容见表1。

调查结果显示,有两类影响因素是市场主体高度的,一是不可竞争性费用,二是物价波动:

从国际惯例来看,安全文明施工费﹑规费和税金三项费用属于(全费用)综合单价的范畴,综合单价是由总承包人竞争得到的,费用变化风险由总承包人承担。施工总承包模式下之所以将其规定为不可竞争性费用,与建筑市场环境和宏观政策变数较大的客观情况密不可分。在我国建筑业客观环境尚未有根本变化的情况下,工程总承包项目中该三项费用尚应作为不可竞争性费用,其变化风险由发包人承担,理由主要有如下两点。第一,“违反规章一般情况下不影响合同效力,但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的,应当认定合同无效”,税金的调整往往属于国家宏观政策的范畴,安全文明施工费、规费等在现阶段属于影响市场秩序的重要因素;第二,国家和各地出台的推进工程总承包项目有关的管理办法中明确因国家政策变化引起的合同价格的变化应由发包人承担,安全文明施工费﹑规费﹑税金多由各地按照规章政策的形式发布,多数地区界定为由发包人承担的风险。

物价上涨的风险能否完全由总承包人承担,与工程总承包项目的合同性质紧密相关,其性质本质上属于建设工程合同﹑建设工程施工合同还是承揽合同,从司法实践中均可寻求到支持判例,目前尚无定论,但是无论定性为哪种意见,均具有承揽合同的性质,工期较长的项目中物价波动只能由总承包人承担部分风险。

通过分析价款调整因素和典型问题,对合同价款的影响主要通过变更和物价波动引起的价款调整来实现,对应关系如表1所示。故重点研究变更价款调整技术和因物价波动引起的工程价款调整方法。

工程总承包项目发包基础的多样化和发包范围的灵活性,导致变更内容的丰富性,变更的范围和内容相比施工总承包项目均发生变化,比如勘察和设计内容及范围的变化构成变更,工程量清单的缺项和漏项﹑项目特征描述不准确不再视为工程变更等。工程总承包项目在建设规模、建设标准、功能要求和发包人要求变化导致工程价款发生变化的,均应视为工程变更的范畴。尤其需要注意的是以下两类问题是否属于工程变更的范畴:1)发包人在招标范围中明确由总承包人完成,但是在编制最高投标限价时遗漏的工作内容;2)招标时发包人没有列出危险性较大工程清单,或者编制最高投标限价时采用的施工方案经过专家论证后需要更改方案的措施项目。对于第1)类问题,虽然客观上造成了压低投标报价的后果,但投标报价的基础和参考依据中并没有最高投标限价,不应视为变更的范畴。若最高投标限价过低影响了投标报价的合理性,发包人可以合理利用招投标阶段的质疑机制,或者构建投标人声明发包人是否有内容遗漏等问题以有效规避计价争议;对于第2)类问题,由于发包人不负有工程量清单的准确性义务,总承包人投标时要在确保施工方案可行性的基础上计算造价,也不应属于工程变更。

根据《总承包合同示范文本》,变更范围主要包括勘察变更、设计变更、采购变更、施工变更等。按照合同价款的影响是否属于建筑安装工程费和设备购置费,可将变更分为两大类:工程变更类和非工程变更类。部分设计变更、施工变更以及部分采购变更(比如材料设备替换等)对合同价款的影响可以归结到工程变更类中,除工程变更类之外的属于总承包其他费用的变更,比如勘察变更、设计变更、采购变更等导致的勘察费、设计费和采购费的变化,合同签订后发包人要求采用BIM技术、要求增加信息化系统集成等造成费用的增加,均应属于非工程变更类。

2017版《银皮书》和《黄皮书》均规定如果合同中包含价格费率表,则采用价格费率表中相同或相近项目的价格,或根据相关价格由业主方制定新的临时价格;如合同中不含价格费率表,则采用成本加酬金的方式定价。《总承包招标文件》和《总承包合同示范文本》中工程变更的规定均体现了双方友好协商的原则性规定,但其运用依赖于均衡的发承包市场环境,目前市场主体对工程总承包模式的不适应﹑发包人要求变化的常态性,易导致计价争议。充分借鉴《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500)中的工程变更估价原则,因工程变更引起价格清单项目发生变化,按照下列规定调整:

1)价格清单中有适用于变更工程项目的,采用该项目的单价;

2)价格清单中没有适用、但有类似于变更工程项目的,可在合理范围内参照类似项目的单价。

3)价格清单中没有适用也没有类似于变更工程项目的,可参照工程造价管理机构发布的计价依据形成造价的,采用基于一定的定额计价原则费率下浮的方式确定价格。

下浮率L=(1-中标价中的相应费用/最高投标限价中的相应费用)×100%

上式中的相应费用是指工程总承包项目造价构成中的建筑安装工程费等。最高投标限价和投标报价中都应细分为勘察费﹑设计费﹑建筑安装工程费和设备购置费等,既有利于计算相应部分的报价浮动率,也有利于增值税发票的开具。如果最高投标限价和投标报价没有区分不同造价内容,浮动率可参照下式计算:

下浮率L=(1-中标价/最高投标限价)×100%

4)价格清单中没有适用也没有类似于变更工程项目的,且无法参照工程造价管理机构发布的计价依据形成造价的,应由总承包人提出变更工程项的合理单价,报发包人确认后调整。

需要注意的是,《总承包招标文件》中建筑安装工程费清单列出的项目名称﹑工作内容和单价并不能满足确定综合单价的要求,为提高价格清单中项目单价的适用性及可参照性,在初步设计基础上发包的项目,建议改进该表格的内容,比如增加项目特征等。

根据《总承包合同示范文本》,发包人要求(或设计变更)导致施工方法的改变属于工程变更的范畴,但具体体现施工方案的承包人实施计划并不必然作为合同文件的组成部分,无法对比施工方案变化情况。同时,价格清单中默认的是采用全费用综合单价,并未体现措施项目费的信息,变更导致的措施费变化如何计算需要完善。参照清单计价规范,单价措施项目费在增列的措施项目价格清单中明示,总价措施项目(安全文明施工费除外)分别按照上述3)和4)条确定。

可参照行业相应计算方法得出变更价款的,则参照有关的取费文件﹑市场状况等因素考虑报价浮动率计算;涉及咨询服务的,可以采用人工成本加酬金方式详细计算,但是需要双方明确相应的单价和费率标准;其他不能计算的,采用成本加酬金的方式,双方协商确定。

工程总承包项目工程量的风险由总承包人承担,总承包人提交的价格清单中并不包含综合单价分析表,相应的消耗量也无从体现,使得工程价款调整缺少计算基础,因物价波动引起的调整值如何计算是需要深入探讨的问题。

总价合同形式下,因人工、材料和设备等价格波动影响合同价格时,根据投标函附录中的价格指数和权重表约定的数据,按以下公式计算差额并调整合同价格。

式中:∆P——需调整的价格差额;P₀——付款证书中承包人应得到的已完成工作量的金额;A——定值权重;B₁,B₂,B₃,…B_n——各可调因子的变值权重;F_t1,F_t2,F_t3,…F_tn——各可调因子的当期价格指数;F₀₁,F₀₂,F₀₃,…F_0n——各可调因子的基本价格指数。

对于上述公式的适用,存在以下关键问题:

若仅对超过风险范围部分进行价格调整,改进后的公式如下:

∆P=P₀[A+B₁(F_t1/F₀₁-X₁%)+B₂(F_t2/F₀₂-X₂%)+…+B_n(F_tn/F_0n-X_n%)-1]

其中X_n%为总承包人承担的价格风险范围,不同的调值因素可以根据合同进行不同范围的约定,信息价格与市场价格的差异程度是影响风险范围的重要因素。

理论上来说,调值公式中选用的材料﹑设备等品种越细越多,越能反映工程的实际情况,为便于调整,一般只选择用量大,价格高且具有代表性的主要材料和设备。由于人工费不纳入风险的范畴,人工费必须在调值因素中列出,并且上式中人工费部分的X_n=0。权重的确定不仅受造价占比的影响,还与价格变化的幅度﹑市场价格走势等密切相关。因约定的变更导致原合同中的权重不合理时,由双方协商调整相应的权重数值。

由于招标工程量清单中并没有相应的分部分项工程数量或者数量不作为最终结算的依据,在进行工程价款调整时P₀的确定非常关键,尤其需要注意:

①正常情况下总承包人设计优化后的实际工程量会小于投标时的估计工程量,采用实际完成的工程量作为确定P₀的基础更有利于发包人,也更具有操作性;但是若投标人出现投标失误,投标时估计的工程量不能满足工程需要,导致实际完成的工程量必然大于投标时估计工程量时,也可通过合同约定以投标时的估计工程量为准进行调整。

②若发包人仅允许对分部分项工程做出调价,此时应将分部分项工程和措施项目等分别计算,仅将分部分项工程及对应的规费和税金作为P₀;

③若发包人仅允许调整人工和材料价差,不调相应的管理费和利润,此时把综合单价分析表仍作为合同文件的组成部分,并将其中的人工费﹑材料费和施工机械使用费分别统计,同时调整相应的规费和税金作为P₀。

④由于承包人原因落后于合同进度计划的,对于落后部分的工程,在使用价格调整公式时,应采用合同约定日期与实际施工日期两个价格指数中较低的一个作为当期价格指数。

该方法计算量较大但结果准确,但从理论上来分析,工程总承包项目不具有使用该方法的基础,以常见的材料费调整为例分析原因。材料费=材料消耗量×材料单价,材料消耗量=材料净用量+材料损耗量,无论是材料净用量还是材料损耗量合同中都没有计价基础,管理费和利润的费率也缺少依据。

使用该方法需要解决清单净量﹑相应的消耗量和费率等关键数据的来源。1)工程量的来源可参照以下办法:①按照投标人在价格清单中所列出的工程量;②按照经发包人批准的施工图设计依据清单计算规则进行计算。2)人工消耗量的来源可参照以下办法:①如果综合单价分析表中的人工费高于社会平均水平下的人工费,则人工消耗量执行定额消耗水平;②如果综合单价分析表中的人工费低于或等于社会平均水平下的人工费,则新增项目的消耗量将参照类似项目的消耗量与定额消耗量的比例进行调整。3)材料消耗量的来源可参照以下办法:①清单计价模式下的综合单价分析表中主材材料明细部分能够体现主要材料损耗量,若承包人在提交的价格清单中包括了相应的综合单价分析表,则可以作为价款调整的依据;②借用社会消耗量定额中的数值。4)管理费和利润的费率来源可参照以下办法:①与综合单价分析表中体现的费率一致;②借用社会计价依据中的数值。

综上所述,采用该方法时既可以借用社会计价依据中的相应数据,也可以是综合单价分析表中体现的相应数据。由于借用社会计价依据中的数据不能体现中标人的竞争性,建议在初步设计后发包的项目,要求承包人提交的价格清单中附上综合单价分析表,并作为合同文件的组成部分。

识别价款调整因素及完善价款调整技术是工程总承包模式顺利推进的前提和保障。价款调整主要体现为变更和物价波动两种形式,工程价款调整始终体现为“量﹑价﹑费”三部分,“量﹑费”两者的主要变化体现为变更的内容,“价”的变化体现为物价波动的内容。实践中往往存在综合交织的复杂情况,基于进度﹑质量等要素的价款综合调整技术需要做深入研究。