城市湿地公园作为海绵城市建设的重要组成部分,在建设和运营维护阶段需要巨额资金支持,目前政府财政预算支出仍是海绵城市建设的主要资金来源。但即便是对于海绵城市试点城市,中央和地方财政补贴依然有限,难以解决项目投资建设巨大的资金缺口。在湿地公园建设领域创新投融资模式,引入和推广PPP模式,是缓解地方财政压力,拓宽项目融资渠道的有效方法。近年来,采用PPP模式运作的湿地公园项目呈快速增长态势,截至2019年6月,财政部PPP管理库中共计132个湿地公园项目采用PPP模式,总投资额达1289.6亿元。

在传统财政支出模式下的湿地公园项目周期较短,在湿地公园工程建设完成后即可完成项目支出,而考核评价也只涉及建设过程,可以通过工程监理和审计进行监督考核,专门进行绩效评价略显多余。在PPP模式下,湿地公园项目的绩效评价周期更为完整,公共部门与私人部门不再是交易性合约而是关系性合约,因而在长期的运营过程中需要进行过程绩效监测。

湿地公园PPP项目大多为非经营性项目,采用政府付费及可行性缺口补助回报机制。此类非经营性项目不能通过向受益者或使用者收费的方式获得经营性收入,项目本身不产生未来现金流,只能按照绩效评价结果安排财政预算支出。Lawther和Martin指出公共部门应重视项目质量,通过设置绩效标准以确保私人部门维持公共产品质量,而项目质量可由关键绩效指标来定义和描述,以判断项目是否达到可付费要求。因此PPP项目绩效评价,业已成为政府按效付费的依据,财金(2014)76号、财金(2014)113号、财金(2016)92号等文件均明确要求绩效评价结果作为项目回报的依据。因此,建立基于绩效结果的湿地公园PPP项目全生命周期绩效管理机制势在必行,而进行有效的绩效评价是其基础。本文针对湿地公园PPP项目的特殊性,基于项目过程思维构建湿地公园PPP项目绩效评价指标体系,尝试引入可拓物元模型并对其进行改进,对贵安新区海绵城市试点两湖一河PPP项目(以下简称两湖一河项目)绩效进行评估。

湿地公园PPP项目是一个复杂的系统工程,其绩效内涵不同于传统政府投资项目绩效,它是项目过程绩效和结果绩效的综合体现。因此,本文通过“流程逻辑”理论构建湿地公园PPP项目绩效评价框架和指标体系,即从项目的投入、过程、产出和效果四个维度出发寻找关键绩效指标。

项目投入对项目各环节阶段都起着决定性作用,它主要用来表征湿地公园PPP项目实施中的项目立项、招投标、资金落实情况,是过程绩效的体现。项目立项阶段,应该组织可行性研究、专家论证、集体决策,确保项目立项的规范;设立符合实际的绩效目标和指标设置;依靠私营部门的技术与管理经验使得项目更具可行性;应达成合理的风险分担转移分配机制,从而确保资金价值的最大化。项目招投标阶段,应通过竞争性招标程序,选择更具竞争力和实施能力的项目公司或联合体,通过磋商谈判,确保融资结构合理性及方案技术经济性。

项目过程是湿地公园PPP项目准备和建设过程监督管理的表现,通过衡量项目过程中的优势和劣势,项目组织管理的合理性与效率性,以帮助公私双方实现过程管理的有效改进。在公私合作过程中,公私双方应保持有效的沟通协商,维持良好的合作关系;合理设计交易结构,设定符合双方利益的特许经营期限;私营部门应具备一定的管理能力,建立完善的项目管理制度,确保质量、工期、成本三大目标的实现。

项目建设运营过程中所达成的项目结果和收益,关注的是项目管理的合理性、效率性及项目所实现的短期效益,主要用来表征按照项目任务和设计的实际产出情况。在项目运营过程中,政府部门需对项目进行监督和管理,同时,政府要给予项目公司适当的财政补贴,使项目能够顺利开展。在漫长的运营期内,项目公司需独立承担项目盈亏,因而要具备相应的财务运作能力与管理运营能力,对湿地公园进行有效管理,以提供高质量的生态服务。

项目运营或移交以后实现的综合社会效益或环境效益,关注的是项目所实现的长期效益,包括内部效果和外部效果。内部效果体现在PPP项目执行过程中对政府部门、社会资本、社会公众的影响,可以用利益相关方满意度来体现三方的满意度。外部影响评价一方面表现为PPP项目对居民生活条件改善状况、附加经济效益等经济目标,另一方面表现为生态服务功能价值、生态产出的可持续性等生态目标。

根据PPP项目绩效评价框架并结合项目实际情况,在参考相关研究的基础上,本文选择项目立项、招投标等八个方面作为准则层,并选择对应指标构建了包含32个评价指标的湿地公园PPP项目绩效评价指标体系(见表1)。

两湖一河项目把城区主要调蓄湿地月亮湖、星月湖公园建设工程整合打包,实现海绵城市建设的连片效应。项目包括增量部分的投资建设和整体运营两部分,增量部分投资估算为20.9亿元,采用“增量BOT+整体运营”的模式运作,合作期为13年。在合作期内,当地规建局作为项目实施机构会同其他政府相关部门对项目绩效进行评价,考核结果作为政府支付购买服务费的依据,财政局根据反馈的考核结果向项目公司按年支付服务费(包括可用性服务费和运营维护服务费),以补偿项目公司建设投资和运营维护费用,并使其获得合理投资回报。合作期满后,项目公司按照约定将移交给政府指定机构。

绩效评价数据主要来自政府方相关文件及批文、设计相关资料、招投标相关资料、相关合同、项目后期相关资料,包括《物有所值论证报告》《PPP协议》《PPP项目竞争性磋商文件》及《项目实施方案》等。根据相关绩效指标对应的评价标准,得到对应评价值。评价标准主要参照计划标准、行业标准和历史标准。

改进可拓物元评价模型结合物元理论和可拓集合理论,可以实现多指标多层级的性能评价。通过关联函数以关联度值表示待评价物元及评价指标之间的关联性,以此确定待评物元等级,从而得出待评事物的综合评价结果。可以避免主观因素对绩效评价过程的干扰,提升评价结果的客观性、全面性和准确性。

湿地公园PPP项目绩效物元可表示为以项目绩效N、项目绩效特征C及特征量值V组成的有序三元组。可用特征C₁,C₂,…,C_k及该特征对应的量值的同征物元阵v_ij(v_ij)_n×k来描述。湿地公园PPP项目绩效N的n个特征可表示为:

式(1)中,R_n为n维湿地公园PPP项目绩效物元,记为R=(N,C,V)。

湿地公园PPP项目绩效的经典域可表示为:

式(2)中,R₀为经典域物元体,其中N_0k表示评价等级中第K个评价等级,C_i表示第i个评价指标。v_0ij=[a_ij,b_ij](i=1,2,…,n;j=1,2,…,k)分别为关于指标C_i所规定的量值范围。

经典域的确定是湿地公园PPP项目绩效物元评价的基础。根据物元评价的可拓性,本文把湿地公园PPP项目绩效分为优秀、良好、一般和较差四个等级,分别用T₁、T₂、T₃、T₄来表示。以同类型湿地公园PPP项目绩效指标数据为参考,确定评价经典域,其中部分指标的等级取值区间参考了已有研究。

湿地公园PPP项目绩效的节域可表示为:

式(3)中,R_p为项目绩效评价的节域物元;P为绩效评价等级的全体;v_ip=[a_ip,b_ip]为P关于C_i所取的量值范围,即P的节域。

经典可拓物元模型的关联函数存在一定的局限性,若评价指标的节域或类不同,便无法对关联度进行比较,且当指标值超出节域范围时,无法计算关联度。因此,本文对可拓物元模型的关联函数进行改进,定义新关联函数如下:

式(4)中,a_ij、b_ij为评价对象第i个指标关于第j个评价等级经典域的上、下限值;K_ij(v_i)为v_i关于等级j的关联度,j=1,2,3,4。

评价指标权重确定是物元评价的重要环节,赋权的合理与否直接关系评价结果的准确性和可信度。为有效避免人工赋权的主观性,本文采用熵权法来对指标进行客观赋权,具体指标重要度及权重见表1。

关联函数值越大,表示实测值越接近该评价等级区间的中间值。对各评价指标进行合理赋权后,湿地公园PPP项目绩效关于状态等级j的关联度为:

K_k(P)=∑^m_i=1K_jV_ijW_i(5)

式(5)中,K_k(P)为PPP项目绩效P关于等级k的综合关联度,即项目综合绩效值;K_j(v_ij)为评价指标C_i关于等级j的关联度,即指标绩效值;W_i为第i个特征指标权重j,j=1,2,3,4。

将两湖一河项目各绩效指标数据代入改进物元模型,即可得出各指标及项目整体在四个等级的关联度,根据最大隶属度原则可判断各指标及项目整体的绩效等级(见表2)。

以单指标项目资金价值C₃为例,其对应四个评价等级的关联度分别为K₁(C₃)=-2.52,K₂(C₃)=-1.52,K₃(C₃)=-0.52,K₄(C₃)=-1.48。根据最大隶属度原则,该指标符合级别T₃,即绩效水平良好。

该项目绩效等级的综合关联度表示为K_j(P),对应四个评价等级的综合关联度分别为:K₁(P)=-3.219,K₂(P)=-2.219,K₃(P)=-1.261,K₄(P)=-1.071,如表3所示。本文把湿地公园PPP项目绩效分为优秀、良好、一般和较差四个等级,分别用T₁、T₂、T₃、T₄来表示。根据最大隶属度原则,可得出两湖一河项目的绩效水平接近于T₄,评价结果为“优秀”,这表明该项目绩效水平达到了预期目标,项目实施成功。

如表4所示,项目投入结果为“良好”,表明投入维度总体达标。在立项时,项目经过了可行性研究、专家论证、集体决策,选择了最优技术方案,具有技术先进性和经济合理性。社会资本方、政府及咨询机构均具有相关实操经验,为项目的成功实施奠定了基础。在招投标中,竞争性招标程序透明、公开、合理。项目承诺资金和考核资金能及时到位,为项目顺利实施提供了有利保障。但由于项目融资结构未进行优化设计,也未运用创新性金融工具,因而有优化空间。湿地公园项目不以盈利为目的,因而多采用政府定价。因此,与其它经营性项目相比,该项目的资金价值和风险分担机制均有提升空间。

项目过程评价结果“优秀”,表明过程维度总体达标。在建设过程中,社会资本充分发挥了其管理能力强的优势,有效控制了项目管理的三大进度和质量,但项目实际成本略高于预算成本。政府与社会资本合作关系良好,沟通有效,项目开展顺利,双方能够遵循合同约定,积极完成本职工作,但该项目合作期限比其他湿地公园项目的要短。

项目产出结果为“良好”,表明产出维度总体达标。在合作中,政府的专项补贴及时到位,并按协议支付可用性服务费和运维费,基本保障了社会资本的合理收益。在运营期,项目公司建立了较为健全的财务管理体制,但在资金合规使用及财务有效监控等方面仍存在不足。在运营管理中虽然进行了合理功能分区和机构设置,但在生态保护方面与国家湿地公园仍有较大差距。通过建设运营,月亮湖和星月湖公园区域水体、空气、噪声、土壤环境质量均达到了较高标准,但由于湿地面积覆盖小,湿地类型、湿地生态系统不具有典型性。但运营方利用完备的解说系统,丰富的宣教方式,使该公园在湿地及海绵城市知识科学普及和环保宣教等方面具有一定的价值。公园利用与湿地景观相协调的建筑设计,使自然景观和人文景观结合,但公园内观景通达方式不够丰富。

项目效果为“优秀”,表明项目效果使利益相关者满意。项目建设有效提升居民居住环境质量,解决了内涝积水问题,改善了环境质量和河道水质。发挥了海绵城市保持生态岸线、维持地下水水位、缓解城市热岛效应、控制城市面源污染的功效,具有较高的生态功能价值。通过发挥连片示范效应,较好实现了生态产出的可持续性。通过配套休闲、娱乐、餐饮、停车等接待设施的运营,实现了附加的经济效益,增加了社会资本方的收益。

本文基于过程思维构建了湿地公园PPP项目绩效评价指标体系,引入可拓物元模型对其进行改进,并以两湖一河项目为例进行绩效评价。文中所提出的绩效评价方法更能真实地反映出湿地公园PPP项目绩效水平情况,为其他同类项目绩效评估提供了有效方法,也为项目绩效提升工作提供了一定指导。