PPP (Public-Private-Partnership) 即公私合作伙伴关系, 在我国也被称为政府与社会资本合作, 在公共项目领域使用这种模式可以有效提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP最早起源于17世纪的英国, 私人投资者向政府申请建造和运营灯塔, 申请获批后在政府规定的特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费, 特许期满移交给政府, 1982年英国政府为解决财政资金不足难题, 率先提出PPP的概念。1984年建造的深圳沙头角B电厂是我国第一个BOT项目。2014年11月以来, 国务院及财务部、发改委等部门下发多项PPP政策文件, 在公共项目领域大力推广PPP模式。截至2017年12月末, 全国入库PPP项目已达14424个, 累计投资额18.2万亿元, 涉及19个大类行业, 54个领域。这表明政府和社会资本合作 (PPP) 是全面推进社会主义市场经济体制深化改革的有效工具。与此同时, 针对PPP实际操作中存在明股实债、财政买单的BT模式、风险分配不明、运营效益违约等问题, 国家财政部要求各省市对入库PPP项目进行有效清理, 截止2018年4月各地累积清理退库项目1695个, 金额达1.8万亿元。实践上看, PPP项目数量大、应用范围广, 但是法律、制度尚不健全, 政府在政策顶层设计、合作机制和合作能力等方面亟待提升;理论上讲, 针对实践中出现的问题, 需要进一步廓清我国PPP的特征和边界。

　　 国际上, PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务基于契约而建立的各种合作关系, 包括BOT、TOT、BOOT等多种形式。狭义的PPP可以理解为政府和私人部门全过程合作, 期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。在改期开放初期, 我国城市普遍面临公共项目供给不足, 财政资金缺乏和服务效率低下等实际情况, 国内学者多是从融资效率和服务效率的角度来解读PPP的概念, 概括下来可分为六类 (如表1所示) 。

　　 PPP是融资模式体现在公私双方以基础设施建设项目为载体, 通过股权合作落实项目资金;PPP是管理模式强调公共部门和私人部门不仅仅是简单地通过融资合作, 还有对项目的合作管理过程;PPP是项目运作方式体现在政府与社会资本在投资、建设、运营各阶段合作时利益共享和风险共担方式;PPP是公共产品供给方式强调公私合作的目的是提供公共产品或服务。PPP是契约型合作关系源于公私合作关系是基于契约建立的, 契约决定了不同主体控制权的分配。我国财政部和发改委认为PPP是长期合作关系, 长期体现在合作的周期是项目的全生命周期, 合作的原则是利益共享和风险共担。通过对PPP概念的解读明晰了三点:①PPP是政府与社会资本方建立的合作伙伴关系, 合作目的是为了提供公共产品或服务;②PPP中合作的形式是在利益共享、风险共担原则下基于契约建立的合作模式;③政府与社会资本方合作的期限是基于PPP项目的全生命周期。而对我国政府和社会资本方合作观念, 概念的内涵与外延, 政府、社会资本方和公共项目关系还需要进一步厘清。

　　 本质是事物的根本属性, 关于PPP的本质认识学者从不同的角度有不同的探讨。一是基于契约理论。JED Bettignies等 (2009) 认为PPP是一种基于不完全契约理论的政府融资行为。陈帆 (2010) 认为PPP项目的本质是各参与方缔结的多组契约集合, 而契约的重要作用之一即界定项目参与各方的权、责、利;二是基于公共管理理论。徐飞等 (2010) 指出公私合作制 (PPP) 的本质, 在于政府资源及市场资源在数量、禀赋上的优势互补。赖丹馨 (2011) 也提出PPP模式成败关键在于如何利用公私双方的优势力量以建立互补性的合作关系;三是基于博弈理论。P Scharle (2002) 认为PPP实质上是多方主体博弈的过程, 可以用博弈理论进行理解和诠释。李晓东 (2010) 认为PPP本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补的过程, 在基础设施建设中通过双方的参与实现帕累托最优;四是公共价值理论。Reynaers (2014) 把PPP的最终目标确定为创造公共价值, 实现公共利益最优化, 公共价值包括但不等价于成本降低、定价效率和货币量化值。公共部门是公共价值的保证者, 基于公共价值范式, 选择公共物品或服务供给者是比较符合实际的, 能够创造更多提升公共价值最大化的空间。五是关系契约理论。Tony Bovaird (2004) 认为PPP是新型的合作伙伴关系及联盟, 与交易契约关系是有区别的, PPP具有关系契约的特点, 相应的治理方式也应吸收关系契约的治理原则。

　　 PPP是公共部门和私人部门为提供公共服务而建立的长期伙伴关系。从时间维度, PPP是政企之间长达10~30年甚至更长的合作伙伴关系 (Partnership) ;从合同视角, PPP是合同集合, 既包括商业合同、技术合同及经济合同, 还具有社会公众关系契约等, 必须是建立长期的伙伴关系;在项目特征层面, 伙伴关系是PPP项目的第一特征, “没有伙伴关系就没有PPP”。在此基础上, 将PPP概念界定为:政府和企业为了实现向公众提供公共产品或服务的目标而建立的伙伴式的合作关系, 是双方共同投资、合作建设与经营管理公共项目的过程。

　　 国内外学者从不同理论解释PPP的概念, 主要呈现出以下共同点:其一, 认识PPP本质的目的相同, 不仅在于PPP如何供给公共产品或服务, 也在于这种供给模式下如何最大程度地实现公众利益;其二, 都强调了公共部门与私人部门之间不再是单纯的商业交易关系, 而是更深层次的伙伴式合作, 利益共享、风险共担是合作的前提;其三, PPP之所以存在, 是因为公共部门与私人部门之间存在可达成一致的目标契合点。对于政府来说, PPP能缓解政府资金压力进而促进基础设施建设, 完善及改进公共产品或服务供给的效率。对于社会资本投资人来说, 作为“经济人”, 其行为选择必然受经济利益驱动。

　　 上述关于PPP概念和本质的阐述能在一定程度上帮助理解PPP概念的内涵与外延, 但当PPP处于我国社会主义市场经济制度环境中时, 应从我国政府属性认识它的“公共人”性质, 政府的目标是实现公共服务需求、社会经济的发展和不断提升人民对幸福生活的需求, 即满意。这就回到了政府与社会投资人合作提供公共产品或服务的目的是追求社会公共利益最大化。与此同时, 也决定了社会投资人参与公共产品建设并提供优质服务也是追求这一目标。只有政府人和社会投资人共同承认这一目标, PPP项目才能有效地遵循市场经济规律、资源配置规则和提供服务效率原则, 促进双方合作关系明晰, 利益与风险分配合理, 合作机制持续运行。从而进一步佐证了政府和社会投资人合作目的是实现社会效益实现的同时取得PPP项目良好的经济价值。

　　 因而, 在运用西方理论研究我国PPP问题时, 应关注我国现实实践中经济发展不平衡不充分的现象, 避免几种倾向。第一, 西方契约理论前提与运用立意在特定的假设环境与理论状态, 而我国PPP政策环境、法律规制和利益激励机制不完善, 要避免直接照搬照抄;第二, 在我国政府与市场的职能分工不够明确、混合经济体制特征显著的结构下, 如何有效地将西方成熟理论和测量工具与我国实践相结合, 科学地分解政企合作事项、政事管理职责, 避免企业属性的市场垄断经营现象, 具有一定的实践指导意义;第三, 政府和企业合作持续时间长、合作交易类型多, 具有经济交易和社会交易的双重特征, 在我国, 政府的“公共人”和企业“经济人”合作, 在确立诚信、信任和责任明确的合作关系时, 自然就建立了平等和谐的关系, 其合作关系就是伙伴关系。PPP项目组成了双方共建、共担、共享、共生的命运共同体。“共建”指政府和社会投资人基于公共项目进行资源配置, 其中, 政府资源包括政策、法律、规则和资金, 企业资源包括资金、管理、市场和技术等, 资源需要优化配置;“共担”则是双方共同负责承担的社会公共责任, 项目责任和项目风险, 同时在面临问题、困难和障碍时应该共同应对;“共享”表明合作中信息共享、利益共享和效益共享, 即公开透明, 接受公众的监督, 提供的公共服务全民分享;“共生”表达了政府和企业合作是相互依存, 互为存在, 虽有合作中的争议、争端或危机, 都可以通过设置沟通、协商和争端解决机制化解。所以, 中国社会主义市场经济环境中的政府和企业合作 (PPP) 是提供公共项目或服务的伙伴关系。

　　 伙伴关系 (Partnerships) 是双方之间信息共享、利益共享、风险共担的协议, 协议双方为了共同目标投入资源, 以努力达成彼此设定目标的关系, 这种关系以信任、合作和互惠为导向, 并以取得竞争优势、主动创造更大价值为动力。因此, 伙伴关系具有客观的价值创造功能。PPP的伙伴关系包涵满意、信任、承诺。满意是交易关系最重要的基础, 是来自于利益相关者的评价, 而非“自检”的结果;信任是政府与社会投资人合作顺利进行的基础。信任可以有效地降低交易成本, 提高冲突应对能力, 产生合作信任价值;承诺是合作双方愿意按照契约向公众提供更好的公共产品或服务来维持伙伴关系的态度倾向。承诺可以促进政府和社会资本方的合作和提高满意度, 减少管理成本。因此, 伙伴关系依靠满意、信任、承诺实现PPP主体之间的良性互动, 从而创造价值。

　　 探索PPP的特征与边界, 其实就是认识我国的政府和社会资本合作它是什么和为什么的问题。PPP由三大要素组成, 包括合作主体、合作客体和运行环境, 通过解释它们的内在关系及结构, 科学认识我国的政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 从而为政策、机制和管理等设计提供帮助。

　　 PPP合作主体其实就是回答“由谁来合作”。PPP集聚了合作主体的资源、目标与优势来为公众提供公共产品或服务。

　　 PPP的第一个“P”, 代表“P ubl ic”, 指“公共部门”, 西方理论中公共部门一般包括政府组织和第三部门, 以公权力和提供公共产品或服务为基础, 并集中表现为政府活动及后果, 在我国代表了政府。政府作为PPP主体中的重要一方, 不是单独指政府的某一部门, 而是有合作权的政府代表或通过法定指令授予政府部门的集合体, 包括了项目决策部门系统、财政资金部门系统、建设监管部门系统、环境监管系统和社会管理部门系统等。PPP项目涉及这些系统部门间的横向合作, 也涉及部门系统内部不同层级之间基于行政命令的纵向交流。由于我国传统公共管理是以政府职能为中心, 遵从科层制设置的职能制度, 各部门之间权责存在重叠现象, “政出多门”或“部门主义”的现象, 存在着同层级政府之间、不同层级政府之间和政府内部部门之间的纵横向交流障碍, 形成了信息不对称, 会导致PPP项目在长达30年的合作中出现不同程度沟通障碍。因此, 这就提出了政府组织在合作机制设置时, 在政府之间和政府部门之间组成伙伴关系, 做好伙伴政府公共管理组织的顶层设计, 明晰政府伙伴组织职能框架, 构筑统一、系统和有效的政府合作职能、政府监管职能、政府协同职能, 从而形成专业化的政府合作组织、监管有效的政府组织和协同支持的政府组织。从而有效提升政府组织对PPP项目的公共效益、管理效率和经济效益。

　　 PPP的第二个“P”, 代表“Private”, 翻译为中文时出现了“私人部门”、“私营部门”等, 我国称之为社会资本是意译。因为“社会资本”概念由来已久, 主要有五种解释, 其中典型的是一个社会群体所具有的现实的或潜在的资源集合, 即关系网络;个人拥有的社会资源结构;社会资本资源观是嵌入于社会结构中的可以在有目的的行动中摄取或动员的资源;社会结构中的资源, 其核心是信任关系。

　　 科学的概念内涵与外延, 既来自于长期实践的总结, 客观事物发展规律不断的探索、归纳和总结, 也来自于特定社会、经济、人文和历史不同发展阶段理论结晶。因此, 从我国社会主义市场经济不断深化改革与发展的历史唯物主义观出发, 我国存在着多种经济成份组成的市场经济实体, 从投入资本来源渠道解释主要包括国有资本、民营资本、个人资本、混合资本和国际资本等, 按资本组成的经济体形式有国有企业、民营企业、外资企业和混合经济企业等。我国是以公有制为主的经济制度, 国有企业在基础设施和公共服务领域占据着主导地位, 因而PPP实践中, 国有企业占据合作比例较大也就得到解释, 这与西方资本主义国家完全不同。然而, 市场经济基于供求关系、有效竞争和价值规律实现资源配置, 形成了最具效率和活力的运行载体, 其缺陷是参与的经济体易形成垄断, 因而需要建立规则和政策来宏观调节。我国的PPP市场中出现的国有企业占据主导的现象, 表明在PPP市场中存在着竞争不平衡和不充分问题, 需要更好地从政策设计角度鼓励多种经济成份企业通过有效竞争、合作参与或联合参与组成合作伙伴, 发挥市场配置资源的决定作用。因此, 我国的政府和企业合作 (Public Enterprise Partnerships, PEP) 将会突破传统的以所有制观念划分市场经济合作伙伴的困境边界, 形成目标相同、利益共享、风险共担和合作共生的繁荣市场。

　　 PPP项目中的公众都是重要的参与者、消费者和监督者。“公众”广义上是指我国的所有个人、团体、组织等, 狭义上指受公共投资建设项目影响的和对项目感兴趣的人。公众作为公共产品或服务的使用者, 目标是寻求公共产品或服务的使用成本最小化;政府作为监督者、合作者, 目标是实现公共价值的最大化;企业作为“经济人”投资者, 目标是实现其利润最大化。研究中如果将政府、企业和公众组成“三维”主体的PPP分析系统, 在PPP项目中, 由于公共项目具有的资产专用性、自然垄断性和公众性, 公私合作必然要满足社会公众对合作的知情权要求, 其合作责任必然体现为提供高质量的公共服务, 如图1B区。然而, 由于参与方目标的非一致性, 合作中政府或企业易于出现“道德风险”和“逆向选择”, 从而发生主体责任不清、合作效率下降和利益冲突等问题, 进而导致项目双方合作价值下降, 造成公众利益损害, 同时也影响到政府的制度安排, 如图1C、D区。因此, PPP项目的合作主体和公众, 虽然存在着价值观的目标分歧, 也一样可以达到融合, 这就要求政府和企业合作是为了实现公共利益最佳目标, 公众满意服务, 同时企业获得合理利润, 如图1中A区所示。因此, PPP主体间的伙伴式合作关系特征确定了政府和企业合作主体的利益诉求边界。

　　 政府和企业合作模式已经触及到我国各个公共服务领域。因此, 需要对PPP项目与政府、企业的关系特征展开表征。

　　 特征之一:合作周期长。PPP是以关系型契约方式合作融资、合作建设、共同经营和项目移交的全过程, PPP项目全生命周期是伙伴关系的发展、维系和可持续理论周期。在PPP项目招标投标阶段前期, 由政府主导PPP项目的推进。政府将通过物有所值评价和财政承受能力评价的项目向社会寻找合作伙伴, 这个阶段称之为伙伴的孕育期;在招投标后期, 通过对潜在企业伙伴的综合能力考察, 以及双方进行全方位的协商谈判, 最后达成目标一致, 签定特许权协议, 正式建立伙伴式合作关系, 这个阶段称之为伙伴谈判期;建设与运营阶段是政府与社会资本方按照契约落实权利、责任、义务的实施过程, 也是基于满意、信任、承诺的伙伴关系创造价值的过程, 这个阶段称之为伙伴全面合作期。最后长达10-30年的特许权到期, 政府与企业解除契约, 完成项目移交, 伙伴关系宣告终结。因此, PPP项目的全寿命周期各阶段特征确定了伙伴关系建立、维系、终结的时点边界 (图2) 。

　　 基于伙伴关系的时间维度, 传统的PPP项目“物有所值” (Value for Money, VFM) 评价仅考虑了项目投资价值的经济性 (Economy) 、效率性 (Efficiency) 和效果性 (Effectiveness) , 即简称“3E”评价方法, 忽视了全生命周期中伙伴双方因增进信任、改善治理、提升服务和创新资源等价值创造能力评价, 即伙伴关系价值 (Partnership Value) 。因此, 从PPP活动的重要意义是价值创造视角, 将传统PPP项目“3E”评价方法改进为的“3E+P”机制, 构筑我国PPP项目价值创造模式。

　　 特征之二:合作形式多样。政府和企业的合作实质是对PPP项目产权的分配, 不同的合作形式是PPP主体产权配置不同的表现形式。PPP项目产权包括项目所有权、占有权、使用权、收益权和处置权。政府和企业方签订契约约定的产权结构不同, 形成了PPP项目产权让渡特征的不同。企业方产权比例越高, PPP项目所有权属性越明显。完全市场化或私有化即公共产品或服务完全由企业方提供, 即弱PPP模式, 如BOO、BOOT等。相反, 完全公有化即政府独立投资的公共产品或服务领域。因此, PPP项目的产权结构特征确定了不同的政府与企业方合作模式的边界, 如图3所示。

　　 特征之三:价值创造。PPP活动的重要意义是实现价值创造, 即通过政府和企业共同努力, 实现工程项目投资价值的增值, 既包括经济价值, 也包括公共价值。PPP是用来提高公共产品和公共服务供给质量和效率的一种工具, 政府作为PPP项目的发起者, 其最终目的是创造公共价值, 比如公众满意等;企业方作为“经济人”在PPP项目中的最终目标是实现自身企业价值, 比如利润、企业商誉等。PPP项目是价值创造的载体, PPP项目作为“物”的载体, 不仅需要评价投资价值的有效性, 更重要的是在项目运营期政府和企业需要持续的投入生产要素, 不断整合、优化、扩展产生价值增值。同时, 还需要在治理环境、管理环境和经济环境等方面不断地创新, 才能有效地将合作伙伴关系具体地落实到实践环节中, 维系好PPP命运共同体, 在动态的情景中实现公共价值和企业价值的最优组合。因此, PPP项目的价值创造特征, 要求不断调整、改进PPP项目价值测量的内涵与外延边界。

　　 基于此, PPP项目作为政府和企业合作“物”的对象, 既是形成伙伴关系的基石, 也是形成价值创造的纽带, 同时围绕它判断合作伙伴关系质量、作为绩效评价载体和公众满意标尺。

　　 将PPP改革作为一项公共产品供给事业来抓, 与全面深化社会主义市场经济改革密不可分, 其意义深远。所以, 在当前国际政治经济变动对我国PPP运行的宏观环境影响较为复杂的情况下, PPP项目的有效运行不仅依赖于政府和企业的伙伴式合作, 也需要持续地创新政府政策环境、市场机制环境和专业治理环境。

　　 首先, 需要持续推进我国PPP相关政策规则和法律制度建设。政策规则和法律制度是保障政府和企业合作伙伴关系的基础, 提供科学的、系统的和顶层的政策规则既是政府职责所在, 也是在PPP专业领域亟需的公共政策产品, 从政府公共政策选择角度将我国PPP示范项目的实践经验、问题与理论研究成果结合, 经过实践到认识, 再实践和再认识, 并加以归纳总结, 上升为指导实践的政策机制, 将会助推我国PPP市场进一步可持续发展, 运用政府配置资源的手, 调节我国目前不同区域、省和城市出现的在PPP市场需求与公共产品需求不平衡的问题, 将政府利益、公众利益和市场利益放入到国家发展整体公共利益中。遵从国家“十三五”社会经济发展的总目标, 从我国“扶贫战略”、“振兴乡村战略”、“新型城镇化战略”等实际, 优化配置社会资源、市场资源和资金资源, 将公共产品供给的种类数量、品质和成本与地区、城市和人民需求保持动态均衡, 实现公共产品供给与需求的有效结合, 通过创新我国科学的、系统的和专业化PPP政策规则, 如政府和企业合作 (PPP) 准则体系, 从而既规范与约束政府目标、行为和需求, 同时也激励市场主体参与和创新服务品质。在此基础上创新PPP合作伙伴运行机制, 确保政府伙伴参与方定位, 履行政府部门监管方职能、政府协调与协同支持职责, 促进PPP命运共同体的持续合作。

　　 其次, 充分发挥我国社会主义市场经济在资源配置中的决定性作用。针对我国PPP市场上存在的经济发展不平衡、PPP项目需求不平衡和资源配置不均衡的现象, 从我国的实际情况出发, 厘清企业市场主体、资源结构和专业人才资源及机构, 将基于价值规律的PPP市场价格机制、供求机制和竞争机制作为衡量PPP物有所值的必要条件, 突显各方参与PPP项目是创造公共项目价值及实现服务价值增值的目标, 也是识别社会投资人是否具备参与资格的必要条件, 同时遵循市场经济发挥有效竞争、建立优胜劣汰的法则来调节市场运行, 通过提供优质服务创造企业利润, 确保PPP市场要素配置的活力, 满足各方对PPP项目投资价值期望回报。具体措施包括以下三点:其一, 是建立公开、公正和公平的市场信息机制, 在PPP项目不同阶段, 充分披露规则信息、项目信息、参与方伙伴合作信息和应让公众知情的各类技术、经济、财务和管理信息, 包括政府、各类参与企业的诚信信息等;其二, 依法建立市场监管和监督机制, 探索我国第三方规范的、法制的和专业的市场评价、监管机构, 并比照我国法官判案改革实行的终身负责制, 使此机构对PPP项目全生命周期负法律责任;其三, 基于我国既是人口资源大国, 也是创新要素大国的特点, 充分保护市场PPP项目资源配置有效性, 建立开放、绿色、共享和包容的要素市场, 在产权配置、利益配置和风险配置中提供政策规则的产品, 运用宏观经济杠杆的调节 (如利率、税率、基建投资、货币流通、汇率等) 和政府财政政策激励如对PPP项目进行购买服务、补贴服务和基金支持等, 促进市场主体合作者在公共项目提供与服务质量的价值创造, 同时引导企业向国家产业指向优先发展的领域、地区和开展合作投资经营, 持续地消除社会经济发展和公共服务的不平衡不充分。

　　 最后, 持续创新我国政府和企业合作 (PPP) 机制。政府和社会资本人的价值观存在本质差异。由于PPP项目的利益主体多、合作周期长、环境因素复杂、收益不显著和社会影响重大等特点, 容易使得政府与企业在PPP项目价值目标的认知上存在着激烈的冲突, 合作关系变为价值策略的博弈。因而, 在理论研究领域, 要探明风险导向的责任机制, 首先要从价值规律等理论上设计PPP项目价值创造机制, 避免陷入西方理论的零和博弈、单边思维, 再从我国PPP命运共同体伙伴关系, 确立共建、共担、共享和共生“和谐”治理机制。实践探索上, 构建PPP政府政策体系治理机制, 确保政策规则的一致性、系统性和稳定性;在针对PPP项目运营达10-30年的特点, 构建PPP项目全生命周期的争议、争端和退出的伙伴关系协调机制;在PPP项目绩效与付费考核方面, 补充社会公众参与监督机制, 绩效目标与实际价值创造的评价机制;在监管与监督机制设计上, 政府监管、专业机构监管和公众监督有效整合, 通过信息公开激励、诚信失效披露和责任追索管理等方式, 促进政府和企业伙伴关系的良好发展。

　　 中国是PPP项目大国, 持续地探索PPP的特征和边界, 对PPP的理论研究和实践具有重要指导作用。研究表明:第一, 通过国内外理论梳理, 解释了中国式PPP定义, 即政府和企业合作为提供公共产品或服务形成的基于项目全生命期关系型契约而建立的伙伴关系, 构筑的是PPP命运共同体;第二, 结合国内外实践的经验与教训, 明晰了我国政府与企业合作伙伴关系具有共建、共担、共享和共生的特征;第三, 从中国社会经济发展实际出发, PPP理论研究和实践探索, 其任务都是长期的、动态的和发展的。因此, 科学地认识我国PPP伙伴关系建立、维系、终结的基本规律, 推进好国家宏观政策的顶层设计和省 (自治区) 市地方微观规范指导, 才能充分释放市场配置要素资源的动力。