为解决低收入群体的住房问题, 我国投入了大量财力物力建设保障性住房。保障性住房属于公共服务, 公众满意是政府提供公共服务和行使社会保障职能的最终目标。近三年《小康》杂志公共服务领域的小康榜显示, 保障性住房关注度一直活跃于前五名, 而公众满意度一直处于末位。2014年, 公共租赁住房和廉租住房并轨运行后, 公租房成为保障性住房的主体, 对满足中低收入家庭的基本住房需求和促进社会公平稳定有重要作用, 若公众对公共服务工程长期不满意, 容易激化社会矛盾与冲突, 不利于社会发展。因此, 为提升公共租赁房的社会效益, 从公众满意视角出发, 分析公租房供给存在的问题具有重要的社会意义。

有关公租房公众满意的研究, 主要集中在公租房的公众满意度评价及影响因素分析。刘宁等通过四个维度构建模型, 分析得到影响公租房居民入住满意度的关键因素有公租房准入制度与分配方式、公租房所在位置和建筑质量等。刘贵文等通过构建公租房住户满意度综合评价模型, 最终得出关键性因素为周边配套、建筑质量和物业管理等。目前的研究为政府满足公众满意提供了改进方向, 但针对具体的因素未深入分析, 导致提出的方案措施不够明确, 不足以满足公众需求。因此, 找出公租房供给服务与公众满意之间存在的差异, 为政府完善公租房供给体系具有重要的实践意义。

重庆市作为全国率先大规模推进公租房建设的城市, 截止到2018年底, 累计分配公租房28.6万套, 为78.7万住房困难群众解决了住房问题。此外, 重庆市是全国首个申请公租房不限制户籍的城市。重庆市公租房建设数量大, 保障人群众多, 供给方面逐渐暴露出一些问题。因此, 以重庆市作为研究案例具有较强的借鉴性。根据新公共服务学派提出的测量公共服务供给环节的公众满意度因素, 并结合相关研究成果, 提出公租房公众满意的四大关键因素, 即住房供给充足性、公共服务获取便利性、住房分配公平性和房屋建筑质量, 从这四个方面深入分析重庆市公租房供给存在的问题, 进而提出改进措施, 以提高公租房的公众满意度, 完善其公租房的供给体系。

截止到2018年底, 重庆市公租房已举行了25次摇号配租活动。依据重庆市公共租赁房信息网公示的配租信息, 重庆市公租房每次摇号配租的申请人数和房源数都在不断增加, 但是配租率却在波动下降 (见图1) 。值得注意的是, 重庆市部分公租房存在闲置, 如西永片区的康居西城、金凤佳园等, 申请人数小于房源数。但考虑到西永片区是重庆市大力建设的新城, 集中打造外向型电子信息产业聚集地, 随着大量名企的入驻, 大量的就业人口将会带来较大住房需求, 所以只是暂时性的出现供给量大于需求量。因此, 仅从公租房的供给充足性方面分析, 重庆市公租房的总体供给数量不能满足低收入群体对于住房的需求, 供给和需求之间的矛盾较大。

住房保障公共服务便利性, 是指公众使用住房保障公共服务的便利程度, 主要包括住房保障公共配套设施的便利程度和获取住房保障服务的便利程度。

重庆市所有公租房项目均在内环之外, 低收入群体生活和工作空间割裂, 导致日常活动范围在公租房附近, 对周边公共设施有更高的依赖性。并且重庆公租房的建设还朝着大型化、规模化方向发展, 大部分项目都达到了居住区的级别。依据城市居住区规划标准, 应用GIS空间分析方法, 对20个公租房项目周边范围内公共设施的可达性进行分析 (如表1所示) , 发现大部分公租房周边的配套设施远没有满足城市居住区规划标准的要求。

由表1可知, 完成居住街坊尺度、五分钟生活圈、十分钟生活圈和十五分钟生活圈内一半及以上的公共配套设施的公租房项目仅有7个。商业配套方面, 公租房周边四种尺度相应的商业设施、餐饮设施等设置基本满足要求。医疗配套方面, 以药房、社区卫生服务站、卫生服务中心为主, 缺乏大型医院, 未配置老年日间照料中心和养老院, 医疗条件落后。教育配套方面, 大部分项目的幼儿园配置范围超出五分钟生活圈, 中学配置缺乏, 仅小学的配置满足要求, 教育资源不足。交通配套方面, 几乎所有公租房周边都有公交站点, 但轨道站点配置很少, 由此依赖公共交通的公租房住户的主要出行方式为公交车, 通勤时间较长。总体而言, 重庆市公租房周边公共设施配套不足、设置低端、供应低效。

公众在享受公租房过程中, 要经过申请、续租、换租、变更和退租等程序, 在办理过程中都应使公众切身感受到获取住房保障资源的便利性。通过对重庆市公共租赁房信息网的局长信箱2018年3月至12月所公开的478封信进行分析, 47%的来信是咨询申请分配相关事宜, 13%的来信是反映续租、换租和变更等相关问题 (见图2) 。公众对获取资源的便利性要求较大, 而从分析结果看出, 重庆市公租房申请条件不够明晰, 尤其是公租房项目已开展七年, 许多住户面临着续租、换租、变更或者退租, 但针对这些程序的相关政策并不完善, 一定程度地限制了获取公租房的效率, 且线上申请与线下脱节, 网络技术的便捷潜力在公租房供应上未得到充分挖掘。

此外, 有3%的来信是关于公租房购买咨询, 公租房住户希望通过购买解决居住的根本问题。重庆市《公共租赁住房管理实施细则》规定, 重庆承租公共租赁住房的承租人, 在其租赁满5年后, 可选择申请购买居住的公租房。但对于这类信件的回复, 并未明确表明可以购买, 政府表示在国家相关政策出台后, 将结合重庆实际, 进一步完善出售办法, 并按照国家统一部署推进实施。

由于公租房资源有限, 住房分配成为触动公众神经的敏感问题。对重庆市公共租赁房信息网的局长信箱中申请分配类别的详细内容进行分析, 近一半来信反映公租房申请时间过长 (见图3) , 申请者因为轮候过久, 对公租房分配过程的公平性产生质疑, 控诉摇号不公平。重庆市公租房分配方式是摇号, 摇号分配可以保证程序公正, 但不能保证结果公正, 此类分配方式容易暗箱操作。而且重庆市公租房申请分配过程中, 对申请人的申请时间不做考虑, 对困难群众的困难程度不进行筛选, 对优抚对象的保障力度较轻。个人运气因素基本左右了公租房的分配, 导致轮候早的群众不一定摇得到、特别困难的群众不一定摇得到、因特殊情况急需住房的群众不一定摇得到, 使得公众产生公平感缺失。

公租房质量是保证公众满意的重要因素。在重庆市公共租赁房信息网的局长信箱来信中, 近10%的来信是关于申报维修服务 (见图2) 。报修的质量问题主要集中在建筑材料设备、建筑结构和排水排污等方面, 包括屋面漏水, 墙壁严重发霉潮湿, 电梯坠落停运, 厕所积水、厨房电器损坏等。2011年, 重庆市城乡建设委员会出台《重庆市保障性住房装修设计标准》, 对公租房装修设计做出明确规定, 但并未对公租房的建设质量标准做明确规定。同时, 重庆市公租房建设速度不断加快, 而政府对工程质量监管意识较为薄弱, 公租房质量验收把关不严, 致使墙体开裂, 楼板漏水偷工减料等现象频现。而且重庆市公租房项目的体量都较大, 部分项目的后期物业管理跟不上, 住户反映质量问题报修后等待时间较长, 维修人员不专业等情况, 导致问题不能及时解决, 房屋质量下降。

当前, 重庆市公租房主要由八大投资公司作为开发主体, 代表政府享有所有权, 具有规模大, 户型、面积、建设标准可控, 方便统一管理等优点。但是供给主体相对单一, 政府资金压力较大, 供给数量跟不上持续上涨的申请人数, 且此类供给方式容易产生区位差异性, 导致供给矛盾不断扩大。因此, 依据十九大强调的“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”, 重庆市政府应培育新的供给主体, 来减缓供给矛盾。政府可以放宽公租房的建设条件, 出台一些相关的优惠政策, 吸引有意愿、有能力的企业和社会组织参与公租房供给。鼓励房地产企业进入住房租赁市场, 开发中小户型、中低价位的住房, 以租售结合、先租后售等方式, 发展租赁地产;支持社会组织与租赁服务企业联合开发租赁平台, 与房地产开发企业合作开拓租赁业务, 并整合居民个人资源, 扩大住房来源, 增加有效供给。当满足公租房申请资格的居民租赁此类住房, 政府只要补贴租户所缴纳租金与市场租金之间的差额部分即可, 节省建设成本, 提高有效供给。同时, 政府要对租赁市场和租赁平台进行严格监管, 引导我国住房租赁市场的健康持续发展。

公租房不仅是解决低收入群体的住房困难问题, 还应保障其多层次的生活需求。重庆市公租房项目选址均在内环之外, 周边公共设施与住宅的规划建设使用不同步, 存在医疗配套不完善、教育配套低端化, 交通配套低效等状况, 导致低收入人群生活便利度低。因此政府要积极改善公租房的配套设施条件。一方面, 公租房规划选址时, 应兼顾政府、开发商和住户的利益诉求, 综合考虑公租房建设成本, 公共设施建设成本, 租户生活成本等, 实现在综合成本最小情况下, 使公租房最终选址的经济效益和社会效益达到均衡化和最大化。另一方面, 对公租房周边公共配套进行空间布局优化和设施内容升级, 满足住户的各层次需求。从宜居的角度出发, 全方面考虑文化、娱乐、康体等设施。按照城市居住区规划要求, 在商业设施方面, 完成公租房项目居住街坊尺度内便利店、快递送达等相应设施的配置。在教育设施方面, 改善幼儿园的空间布局, 设置在公租房周边的5分钟生活圈内;加强完善15分钟生活圈内中学的配置;增加四个尺度范围内的文化活动站。医疗设施方面, 完善大型医院的配套, 增加相应的尺度范围内老年日间照料中心和养老院。在交通设施方面, 加强完善15分钟生活圈内的轨道站点配套, 增加快速公共交通方式。

由于低收入群体的知识水平普遍较低, 对获取资源的便利程度要求较高, 因而要注重提供住房保障资源的便利性。重庆市大规模建设公租房项目已基本告一段落, 工作重心由建设逐渐转向管理, 但住房保障部门的管理不规范, 服务水平不高, 专业人员不足等问题日益突出。因此, 住房保障主管部门应加强管理服务水平, 努力向服务部门转型。具体来看, 一是要进一步规范公租房的相关制度, 对公租房的申请条件、审核程序、手续办理更加公开化、明晰化, 完善公租房换租、续租、退租等后续管理服务, 对经常出现的特殊情况进行定期答疑和总结公示, 便于参考;二是合理利用现代信息平台, 进行线上和线下的服务工作对接, 精简审批流程, 提高审核效率;三是加强管理服务队伍建设, 政府部门负责组织管理服务, 企事业单位负责公租房管理服务, 社区负责人员管理服务, 群众灵活参与志愿服务, 充分发挥社会力量, 层层落实保障服务。同时, 随着经济的发展, 重庆市越来越多的公租房承租人考虑居住的稳定性及家庭资产的增值, 有意愿也有能力购买所居住的公租房, 为保障性住房共有产权制度的运行奠定基础。此外, 产权住房对低收入家庭有正向激励作用, 并充分发挥稳定社会的作用。因此, 应引入保障性住房共有产权制度, 处理好同原有公租房的关系, 明确政府和购房者的产权比例, 制定完善的后续运营管理机制, 进而实现公众“住有所居”的期盼, 也推动住房保障事业的持续发展。

公众对公租房政策的信任感知和公平感知越高, 满意度就越高。重庆市公租房的摇号分配方式是导致公众缺失公平感的主要原因, 个人运气基本左右公租房的分配结果, 进而产生轮候时间过长等问题, 加重公众对公租房公平性的质疑。因此, 应改变公租房摇号分配方式, 综合多种因素分配公租房。首先, 加强重庆市公共租赁信息网, 住房保障部门与银行、就业机构、房产管理部门、民政部门、街道办事处、社区之间的联合健全申请人信息档案, 建立公租房申请信息管理系统;其次, 以符合条件申请人及家庭经济情况为基础, 优抚条件、特殊条件、家庭结构等其他综合情况为补充, 按照申请的保障性住房类型统一排序, 通过列好的的先后顺序分配保障房;最后, 对保障家庭的成员、住房、收入等状况实行动态管理, 形成季度、半年、一年的定期复核, 如发现保障家庭生活水平改善, 实行强制住房退出或者鼓励其主动退出, 为其他申请者提供住所;此外, 信息管理系统公开申请信息, 接受社会监督, 对租赁公租房出现的违法行为, 取消申请人资格, 并追究其法律责任。保证公租房公平分配, 营造公平氛围, 促进社会和谐。

公租房建筑质量应通过公租房建设质量标准约束, 工程建设质量监管, 定期房屋质量评估和及时对质量问题维护进行全面保证。首先, 重庆市政府应尽快建立公租房建设质量标准体系, 按照公租房可持续发展的要求, 对公租房设计、施工、运维全寿命周期进行全方位合理规范, 明确各环节的质量要求, 实现建设标准化, 并引入评价制度进行建筑性能评定。其次, 政府在公租房项目建设前期完善监督机制, 对承建单位建设过程加强管理, 确保承建单位在建设期间严格执行质量标准, 提升公租房整体验收质量, 加大事后惩罚力度。此外, 还可以借助社会舆论的进行监督, 避免行贿受贿造成工程质量下降等问题。最后, 提高物业管理水平, 物业管理方应该重视房屋质量报修信息, 快速采取行动对房屋进行维护, 并且对房屋容易出现的质量问题进行定期评估, 对电梯等公用设施做到定时检测维护。

公众对公租房长期不满, 容易影响社会公平和稳定。因此, 政府应支持并引导企业和社会组织进入租赁市场, 参与公租房供给以解决公租房供给不足与住房闲置并存的矛盾;优化公租房选址与设施空间布局, 升级设施内容解决公共设施设置低端低效的状况;规范公租房管理制度, 实现线上和线下申请工作对接, 引入保障性住房共有产权制度, 来解决获取公租房程序繁杂等问题和满足低收入群体拥有住房的愿望;联合多部门构建信息管理系统, 综合考虑申请人的各种情况, 按顺序分配公租房, 减轻摇号分配导致公众信任和公平感缺失的问题;建立公租房建设质量标准, 加大工程质量监管和维护, 从而解决公租房出现的质量问题。从影响公众满意的关键因素角度深入研究公租房供给存在的问题, 为政府完善公租房供给体系提供了理论依据和参考借鉴, 有助于促进公租房项目的可持续发展, 维护社会稳定和社会公平, 实现社会和谐。