1 引 言

为了适应建筑行业的发展及市场需求的变化，2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)从国家层面提出了培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。2019年3月国家发展改革委、住房和城乡建设部印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)，提出要充分发挥政府投资项目和国有企业投资项目的示范引领作用，引导一批有影响力、有示范作用的政府投资项目和国有企业投资项目带头推行工程建设全过程咨询。2019年6月青岛市发改委、住建局联合转发国家发展改革委、住房和城乡建设部印发的《指导意见》，明确提出青岛市政府和国有资金投资的房屋、市政项目，原则上实行全过程工程咨询服务。在经济高速发展的要求下，城镇化是社会发展的必然趋势，随着城市范围不断扩张，需要对城市周边村庄进行城镇化改造。伴随着国家推进全过程工程咨询服务趋势与各项政策落地，在项目所在地政府支持下，某村居改造项目建设单位与各工程咨询单位互相配合，梳理咨询合同结构与工作程序，进行了全过程工程咨询服务的初步探索与实践。

2 村居改造项目全过程工程咨询核心要求

2.1 村居改造项目的特点

与商品房开发项目相比，一方面村居改造项目一般是成片开发，甚至是连片开发，此类项目特点是项目规模大、建设周期有限、工作内容繁杂，涵盖拆迁补偿、开发建设、公共配套基础设施建设、回迁安置、物业管理等过程。另一方面此类项目大多是当地政府民生或民心工程，社会关注度高、影响面广。此类项目通常是各级政府为建设单位，利用财政资金或平台融资方式取得资金，对原有的旧村居进行整体搬迁和拆除，根据当地城市规划方案按照城镇化标准进行规划与设计，统一委托建造新的居民住房和配套设施，安置原地回迁或异地搬迁村民。以青岛市为例，近年来市政府大力发展西海岸新区、蓝色硅谷、董家口港城等经济新区，在当地持续形成村居改造项目，工程内容包括住宅、地下车库、配套商业与公共建筑、小区内道路及室外管网和绿化、亮化工程等，是青岛市城镇化建设发展的重要内容。

2.2 村居改造项目现行工程咨询模式及不足

村居改造项目建设工作内容繁杂，涉及的专业咨询服务通常包括可行性研究、项目管理、工程勘察与施工图设计、工程招标、工程监理、项目造价及配合财政审计等。与之相关的咨询企业一般有代建、勘察、设计、招标代理、监理、造价咨询等。传统管理模式下，建设单位分别与之签订合同，各咨询企业分别完成不同阶段特定专业咨询服务，工程咨询服务呈现碎片化模式。这种模式下建设单位项目管理工作涉及到工程各个方面，地方政府对条块分割的工程咨询业务缺乏整体管理能力，各咨询企业之间业务之间未形成有效联系与响应，使得各咨询企业之间工作配合度低，降低了项目管理工作效果，影响工程咨询服务对工程项目管理目标的合力作用。

2.3 村居改造项目全过程工程咨询核心要求

村居改造项目的建设周期有限，建设投资额需要严格限定在获批投资概算内，项目回迁后工程设计质量与施工质量面临村民直接评价。此类项目的项目管理目标集中表现为保证村民按期回(搬)迁至质量合格的项目，且投资控制满足财政投资审计各项要求。为改善村居改造项目现行管理模式下建设单位项目管理“弱”、各咨询企业项目管理工作“散”的现状，村居改造项目全过程工程咨询核心要求包括：

(1)转变建设单位在项目管理中的主要职能，专业的人做专业的事

村居改造项目建设单位往往是镇一级地方政府，其项目管理人员通常身兼数职。如将项目管理的专业性工作整体委托给全过程工程咨询企业，地方政府从项目管理具体工作中解脱出来，更多地将项目管理职能转移到行政审批、政策把控和协调项目外部建设环境，发挥熟悉当地政策、善于处理回迁村民矛盾的长处，有利于项目管理整体目标实现。如村居改造项目进度控制中最难控制的是拆迁工作阶段与回迁工作阶段，不可预见的情况往往发生在这两个阶段，地方政府对拆迁村庄的调查摸底、制订针对政策是进度控制的重要保障。

(2)集成工程咨询业务，界面清晰并衔接配合

与商品房开发项目相比，村居改造项目目标控制的不同点体现在投资控制目标中行政审批手续较多，涉及财政资金拨付、竣工审计等，质量控制中较突出问题为设计方案满足城镇规划与规范、投资限额等要求，还需要符合当地文化积淀、生活习惯等，进度控制易受外界多因素影响等。以村居改造项目特点集成各项工程咨询业务，将不同咨询业务之间在质量控制、投资控制等过程中前后影响、互相交叉进行整合，形成界面清晰、衔接配合的工作界面，通过项目管理机构层级设置、工作流程、职责分工等方式实施落实，达到提升工程品质、节约投资成本、保证工程进度的目的。例如投资控制中整合可行性研究、设计、招标、施工、结算等各环节工程咨询业务，通过优化设计，合理编制招标控制价，加强施工现场监管、工程款拨付和签证审批等系列联动管理，明确设计、招标、造价咨询等咨询企业投资控制职责与责任，高效统筹项目的所有投资与支出，有利于实现全过程投资控制。

(3)注重工程全寿命周期价值，实现整体最优

村居改造项目的使用方是当地村民，回迁后多数人会永久居住，非常关注项目远期工程质量。全过程工程咨询进行过程中，大到配套设施的规划设置、小到材料和设备的选择，应在投资限额条件下以提升工程全寿命价值为全过程工程咨询业务的主要工作目的，致力于实现项目整体最优，有助于减少该类项目投入使用后可能发生的矛盾。

3 基于某村居改造项目全过程工程咨询探索

3.1 项目概况

青岛市黄岛区董家口港区开发建设以来，2013年4月至2018年8月陆续进行了董家口安置区一期项目、二期项目、三期项目，各项目起始时间及建设情况见表1。各项目均列入黄岛区基础设施和社会公益性项目固定资产投资计划，资金来源为区级财政，属于政府投资非公益性项目，采用代建制进行建设。

3.2 确定全过程工程咨询主导企业及模式

3.2.1 确定全过程工程咨询主导企业

作为政府投资项目，参与董家口安置区一期项目、二期项目的咨询企业包括代建单位、监理单位、造价咨询单位等。董家口安置区三期项目实施过程中，结合在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展的趋势，建设单位黄岛区某镇政府选择代建单位为全过程工程咨询主导企业，增加了对代建单位的工作授权，使代建单位服务范围、工作深度远远大于传统代建，发挥了类似全过程工程咨询牵头企业的作用。

表1 董家口安置区项目概况  下载原图

3.2.2 探索全过程工程咨询模式

董家口安置区三期项目中与工程咨询有关的合同包括勘察合同、设计合同、招标代理合同、造价咨询合同、监理合同、代建合同等。该项目咨询合同的相互关系如图1所示。黄岛区某镇政府与招标代理、设计单位、勘察单位签订了相应合同。在造价咨询合同、工程监理合同、施工合同签订中，代建单位作为建设单位项目管理委托人，三方共同签订了有关合同，建设单位通过以上合同关系使得代建单位处于全过程工程咨询主导企业的地位。代建单位通过组织各项招标、签署三方合同的形式，深度参与项目全过程管理，为进行全过程工程咨询奠定了基础。

3.3 全过程工程咨询探索中工作界面划分

按代建合同约定，代建企业工作包括办理立项、土地、规划、施工许可等前期审批手续；组织勘察、设计、监理、施工及材料、设备的招标采购与合同签订；组织工程施工，进行安全、质量、进度、投资控制管理；协调项目建设资金，审核并办理工程款拨付手续；组织工程竣工验收，办理综合验收备案手续，协助办理交房；办理项目竣工决算、提供质保维修服务等。

作为政府投资项目，投资控制与工程质量是建设单位关心的核心内容，基于董家口安置区一期项目、二期项目实施中积累的经验，代建单位在三期项目前期合理统筹，以投资控制、质量控制为中心整合各咨询企业项目管理工作，各咨询企业的专业服务既有整体互相配合，也有较为严格的工作界面，具体的工作分工见图2。

3.4 与全过程工程咨询有关的工作制度探索

董家口安置区三期项目体量大、施工标段多、参建单位范围广泛，进入项目实施阶段尤其是工程施工阶段后，项目管理难度较大。基于董家口安置区项目各方良好的合作，代建单位在业主的工作授权下，制定相关工作制度，将各咨询企业的工作整合，发挥全过程工程咨询的优势，确保实现项目管理目标。以投资控制为例，代建单位分解各阶段投资控制主要工作，对各咨询单位进行责任分工并建立了相应工作制度，如表2所示，实现了良好的投资控制效果。

图1 董家口安置区三期项目工程咨询合同结构  下载原图

3.5 与全过程工程咨询相关的其他工作

贯穿董家口安置区三期项目整个过程，与全过程工程咨询有关的其他重要工作是财务管理、档案管理。财务管理方面，代建单位积极与财政部门对接，办理财政资金拨付；协助镇政府申请项目中央财政补贴；协助镇政府监管项目建设资金，负责建立和管理项目成本账务等；严格按照财政投资项目有关规定，审核并办理工程款及工程建设其他费用的对外付款手续等，按照财务规章制度建立了财务账目。档案管理方面，收集、整理了项目全过程全套工程资料档案。项目竣工后上述资料按照“交钥匙”工程标准直接移交当地镇政府。

3.6 本工程中全过程工程咨询的管理效果

图2 董家口安置区三期项目工程咨询单位分工  下载原图

依托于董家口安置区三期项目进行全过程工程咨询是针对特定项目的实践，体现出在国家政策推动下，有经验的业主支持全过程工程咨询改革，在工程实践中与咨询单位一起探索合理的执行框架与具体工作制度。实施全过程工程咨询中，建设单位更多地将职能转移到宏观监管和协调，不再介入具体的项目管理。董家口安置区三期项目中，业主项目管理工作大大简化，除了必要的监督工作和行政审批工作外，项目管理工作及大量工程咨询企业间的管理协调工作移交给代建单位管理。代建单位与勘察、设计、监理等各工程咨询服务企业关系更为紧密，工作协调配合更为流畅，项目管理效率大幅提高，验证了全过程工程咨询的管理效果。

4 结论与展望

2019年10月，山东省发改委、住建厅联合印发《关于在房屋建筑和市政工程领域加快推行全过程工程咨询服务的指导意见》，提出鼓励投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等企业联合经营、并购重组，培育一批高水平的咨询单位。鼓励建设单位选择具备全牌照、全资质的咨询单位开展全过程工程咨询服务。为各类企业进行全过程工程咨询探索确定了方向。在政府投资和国有资金投资的项目原则上实行全过程工程咨询服务政策的支撑下，未来各类政府投资或国有投资项目将形成全过程工程咨询的市场源头，合理预期未来各类咨询企业会通过成立合资公司、股权投资等不同方式形成具备全过程工程咨询资质的企业，增强领域内协同合作，充分发挥合作方专长，实现优势互补、资源共享，最终实现提升资源整合能力、增强协同工作效率、持续提高项目管理水平的目的。

表2 工程各阶段投资控制咨询责任分工与工作制度  下载原图