随着我国城镇化进程的发展，城市更新的需求日益增加。2011年，我国的城镇化率达到50%以上；2017年，我国的城镇化率达到60%以上。2019年底我国开始强调了“城市更新”这一概念。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出实施城市更新行动。这些都标志着我国的城市更新受到广泛关注，开启了城市更新发展的新阶段。

1 当前我国城市更新所处的阶段

城市更新是城市发展的客观需要，不同阶段城市发展的需要也使城市更新体现出不同的内容和形式。为了更清晰、更准确地判断出我国城市更新现存的问题，首先对当前我国城市更新所处的历史阶段进行分析。

1.1 从量上看，城市更新已经从“零星改建”进入到“规模化更新”的阶段

1978年改革开放初期，城市更新主要体现在零星的“旧城区改建”，侧重于弥补历史欠账和改善卫生环境。1998年住房分配货币化改革以后，房地产市场快速发展，我国的城市更新随之呈现出房地产商业开发和“退二进三”去工业化的特征，城市更新规模明显增加。2009年住建部等五部门联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保〔2009〕295号)提出力争从2009年开始，结合开展保障性住房建设，用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造。这意味着城市大规模棚户区改造的开始，棚户区改造作为城镇保障性安居工程的重要组成部分，成为城市更新的重中之重。2015～2018年每年棚户区改造的新开工量都在600万套以上，2015～2020年棚户区改造的新开工量合计约2967万套。2020年国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)提出2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。从量上看，我国的城市更新无疑已经从“零星改建”进入到“规模化更新”的阶段。

1.2 从质上看，城市更新开始从“大拆大建”进入到“存量提升”的阶段

从房地产商业开发阶段到大规模棚户区改造阶段，我国的城市更新都存在着较为突出的大规模拆除与新建，可谓是“大拆大建”的模式。老旧小区改造则是在对现有小区的维修、改善等，是一种“存量提升”的模式。2021年，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，进一步明确提出加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，将城市更新同推动城市空间结构优化和品质提升结合起来。这些都表明我国的城市更新进入了新的发展阶段，以老旧小区改造为重点的城市更新，意味着我国的城市更新告别了“大拆大建”的模式，以存量提升为切入口，将基础设施配套、公共服务提升、历史文化传承、绿色生态文明建设、社区治理体系完善等诸多内容纳入其中，以推动城市高质量发展。从质上看，我国的城市更新开始从“大拆大建”进入到“存量提升”的阶段。

2 我国城市更新现存的主要问题

总体来看，我国城市更新在规划调整、发展转型、实践优化等方面都取得了不小的成就。但是，我国的城市更新目前仍存在着一些亟待解决的问题，主要包括以下几方面。

2.1 城市更新的制度架构不完整，难以满足城市更新的制度需求

从制度角度看，虽然《城市规划条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城乡规划法》等法律法规的出台与修订为城市更新提供了初步的制度安排，但是至今为止在国家层面没有一套完整的城市更新制度体系。就构成制度体系基石的法律法规而言，我国尚未出台一部以城市更新为主题的法律，仅有部分城市出台了关于城市更新的地方性法规。最早的当属2009年深圳市人大运用地方立法权出台了城市更新专门法规，即《深圳市城市更新办法》；其后，广州、上海、北京、珠海、成都等地也都出台了类似的城市更新办法。但是，在国家层面，除了《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规中的少量条款对旧城区改建有所提及外，尚未出台以城市更新为主题的法律法规，城市更新的政策往往仅以“指导意见”、“工作通知”的形式出现。法律法规的缺失，也使城市更新制度其他规则的制定缺乏依据。由此，城市更新的制度架构整体上不完整，难以满足城市更新的制度需求。

2.2 政府主导下的城市更新居民参与性差，多元主体的协同机制尚未建立

从更新主体看，我国的城市更新正由单一政府主导开始转变，2020年国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)提出的基本原则之一就是坚持居民自愿，调动各方参与。但城市更新所需要的“多主体合作”在我国仍处于起步阶段。我国的城市更新正在从“拆旧建新模式”日益转向“存量提升模式”。拆旧建新模式的棚户区改造与房地产开发相类似，但是存量提升模式的老旧小区改造则在参与主体、建设方案、实施路径等方面与拆旧建新模式差异较大，尤其在参与主体多元化方面的差异更为显著。实施一个成功的城市更新项目，至少需要管理主体、实施主体和产权主体三者的紧密配合与协同。我国目前城市更新项目的实施一般都是由管理主体——政府部门来主导并实施的，多主体的参与性较差，尤其是作为产权主体——居民的参与度较低，更缺乏多主体之间的协同合作机制。

2.3 现有城市更新对财政依赖过重，市场化的资金注入缺乏动力

从资金来源看，目前老旧小区改造为主的城市更新资金来源过于单一，对财政依赖过重。在房地产市场化阶段，以商业开发和去工业化为特征的“拆迁式更新”的资金来源主要是依靠拆迁异地安置、新建房屋容积率提高等带来的市场收益吸引企业进行投资。以住房保障为统领的棚户区改造规模化阶段，主要依靠政策性的抵押补充贷款(PSL)支持，在棚户区改造的集中期，2015～2018年，每年棚户区改造的新开工量都在600万套以上，与之对应的是抵押补充贷款(PSL)每年新增均在6000亿元以上。而以老旧小区改造为主的城市更新阶段，居民投入意识不强，商业收益不明显，社会资本投入意愿较低，对财政资金的依赖过重。虽然，2019年的《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》(财综〔2019〕31号)已将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，中央财政提供专项资金支持，但是，随着城镇化的发展，城市更新的规模会越来越大，单纯依靠财政投资较难持续。

2.4 绿色低碳理念的落地抓手不足，老旧城区的绿色化改造有限

绿色低碳理念在城市更新的具体操作中仍显得落地抓手不足，由于种种原因及限制，老旧城区的绿色化改造还较为有限。国家层面，2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号)提出要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。2020年国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)提出结合城镇老旧小区改造，同步开展绿色社区创建；地方层面，2012年《深圳市城市更新办法实施细则》(深府〔2012〕1号)要求城市更新项目在实施过程中应当按照集约用地、绿色节能、低碳环保的原则。2015年《广州市城市更新办法》(广州市人民政府令第134号)提到鼓励节能减排，促进低碳绿色更新。2015年《上海市城市更新实施办法》(沪府发〔2015〕20号)提出改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设。2021年《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》(京政发〔2021〕10号)提出打造安全、智能、绿色低碳的人居环境。但是，绿色低碳的理念在城市更新中如何实施、由何部门监管、有何指标体现等问题都没有一定之规，老旧城区的绿色化改造仍较为有限。

3 我国城市更新问题的相关对策建议

3.1 加强国家层面的城市更新立法及制度顶层设计，构建城市更新的总体制度框架

构建城市更新的总体制度框架，是促进我国城市更新发展的基本保障。着手点包括借鉴国际经验和总结国内实践两方面：国际经验方面，重点借鉴日本的《都市再生特别措施法》、《都市再生整备推进制度》、《都市再生紧急整备地域制度》、《历史城市建设法》、《生态城市法》等系列法律制度，为城市综合更新奠定基础与规范；国内实践方面，总结归纳深圳、上海等地已有城市更新的相关法律法规、政策规定，同时对实施效果加以评估。构建城市更新的总体制度框架，目前亟需加强国家层面的城市更新立法及制度顶层设计。具体建议包括：出台国家层面的城市更新相关法律法规，通过法律条文使城市更新制度具备法律效力；加强顶层制度设计，设立或调整城市更新相关的部门机构，统领全国的城市更新工作；在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出实施城市更新行动的基础上，制定全国性的城市更新规划。

3.2 制定并完善城市更新中多主体参与的标准程序，建立多元主体的合作协同机制

要使城市更新具有持久活力、满足人民生活与发展需求，仅凭政府难以达成，必须激发居民、企业等多主体加入城市更新的进程。而多主体的出发点不同、利益诉求也有所差异，要保障城市更新中多主体的参与就需要有标准程序对城市更新的过程加以规范。制定并完善城市更新中多主体参与的标准程序，建立多元主体的合作协同机制是现阶段我国城市更新所必须的。具体建议包括：一是建立跨主体的机构或组织，协调多方主体的利益关系，形成一套能使多方达成共同意见的标准程序；二是建立对城市更新标准程序的修改完善机制，对程序进行循环修正，以保证程序的合理性与时效性；三是引入市场机制作为多元主体合作协同机制的组成部分，除了城市更新的管理主体、产权主体外，实施主体的确立应重点引入市场机制，并以市场机制的灵活性协调各方不同的利益诉求。

3.3 统筹财政资金使用、提高居民和企业出资意愿，形成推动老旧小区改造的合力

老旧小区改造资金应由政府与居民、社会三方面合理共担。政府方面，统筹利用各类财政资金，将城镇保障性安居工程、节能改造、抗震加固、房屋维修、“城市双修”(生态修复、城市修补)等与老旧小区改造相关的专项资金加以统筹利用，提高财政资金的使用效率；居民方面，通过老旧小区改造的样板工程展示与宣传，加强社区邻里沟通，提高居民出资意愿，并鼓励具有参与意愿和专业技能的居民加入到社区志愿者的行列里，共同推动老旧小区改造资金的筹集与项目的设计实施；社会力量方面，挖掘利润空间或其他潜在商业价值，吸引企业投资，现有老旧小区改造多以住宅小区、幢或单元为单位，可以考虑将老旧小区改造更新与周边地区改造更新相结合，统筹考虑社区商业配套等公共服务设施的配置，将具有商业价值的后期运营权、收益权等在改造方案中予以综合设定。聚拢政府、居民、社会三方面资金形成合力，共同推动老旧小区改造的有机运行。

3.4 促进老旧城区绿色低碳改造的具体建议

我国城镇化必须跳出传统工业化思维框架，在生态文明新的思维框架下重新思考。落实老旧城区的绿色低碳改造，有如下建议：一是明职责。老旧城区绿色化改造应是生态文明思维下绿色城镇化的重要组成部分，要使之与实现我国“碳达峰、碳中和”的整体目标相挂钩，将其纳入双碳目标的实施路径中，明确各政府部门的职责分工。二是出标准。现阶段老旧城区的改造以老旧小区为主，涉及既有建筑、道路、水电管线等，是一项较为复杂的系统工程，亟需相关主管部门出台绿色低碳改造的技术指引、改造标准等。三是重评估。包括事前评估和事后评估，事前评估是指改造项目开始前要对建筑、环境、基础设施等的质量安全、绿色性能等进行评估诊断，发现问题；事后评估是指改造项目完成后要对单位建筑面积能耗、使用者环境满意度等指标进行评估，判断是否实现了绿色低碳改造的预期目标。在有条件的项目可设置能源监控系统，为项目改造效果实测提供条件，也为动态能源管理提供可能。