传统建筑业作为典型的劳动密集型行业，组织效率是企业重要的核心能力，构建稳定的高素质、高技能、高效率的作业力量，是建筑企业人力资源管理的核心问题。从历史上看，中国建筑业随着社会经济发展，在计划经济和市场经济两个时期，分别形成了“军队生产体制”和“农民工生产体制”两种具有鲜明时代特征和行业特点的用工制度。但是，在社会经济发展的新形势下，现行的用工制度暴露出越来越多的矛盾和问题，制约了行业进步和企业的可持续、高质量发展。因此，对中国建筑业用工制度的演变路径进行研究，探索构建适应新时代中国建筑业和建筑企业高质量发展要求的新型用工制度，具有重要的现实意义。

1 计划经济时代，“军队生产体制”是中国建筑业用工制度得以持续的调节手段

新中国成立初期，我国建筑业实行全民所有制、集体所有制等经济形式，建筑业用工主要通过政府或建设单位到城乡招工来解决。但这一用工方式机制僵化，难以应对国民经济周期性波动引起的行业震荡，带来了“基建上马匆忙招工、基建下马下放回乡”等一系列问题。

为应对这一规律性问题，党和国家先后组建了40万铁道兵和60万基建工程兵作为战略调剂力量，承担部分国家重点工程施工任务，从而使建筑施工单位保持在一个相对稳定的供需环境中。这一时期，铁道兵、基建工程兵及农闲时的人民公社农田水利建设等，都是对建筑业在计划经济体制下的刚性用工制度的弹性调节。

总的来看，军队生产体制在相当一段时期内促进了中国建筑业的平稳发展。但随着改革开放，中国经济体制由计划经济转向市场经济，军队生产体制与建筑业的发展需求出现了矛盾：①军队生产体制管理模式、考核机制和组织文化等不能满足市场经济对高效率的追求。②招兵制度下人员来源单一，体系封闭内卷，人力资源无法与市场接轨，部队不能及时招聘到具备所需技能的人员，有专业技能的人员也无法自由流动配置到效率最高的岗位上去。

在这种形势下，军队开始以改革的形式逐渐退出建筑业的历史舞台，取而代之的是生产效率更高、用工方式更活的企业。1984年，国家启动“百万大裁军”，全部铁道兵和大部分基建工程兵转为企业，“军队生产体制”对中国建筑业用工制度的调节作用至此告一段落。

2 市场经济时期，项目法施工的推广使“包工队”成为中国建筑业主要用工制度

“兵转工”后走向市场的建筑企业，不可避免地再次面临用工弹性问题。如果继续沿袭计划经济时代的招工制度，缺乏用工弹性的“固定工”不仅难以被解雇，甚至还要保持薪酬持续增长，对“固定工”的行为和效率也很难实施硬约束，这与市场经济条件下企业降低成本、提高效率的要求背道而驰。1984年，国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中明确提出，国有企业除必需的技术骨干外，原则上不再招收固定职工。中国建筑业和建筑企业迫切需要一种新的、更高效率的用工制度来替代和填补军队生产体制退出后的空白。

20世纪80年代末，随着鲁布革经验全面推广，项目法施工成为中国建筑业主要的生产组织方式。建立在劳动分工理论上的项目法施工重构了中国建筑业的组织结构，建筑企业开始专注经营和管理，大量低层次的重复劳动则交由劳务分包来消化，管理层和劳务层逐步实现“两层分离”。这一制度革新，为企业规避用工指标和工资总额限制，追求用工灵活和降低用工成本，提高管理效率起到了重要作用。

但是，中国建筑业的后续发展并未完全形成典型的项目法施工条件下的市场格局。1998年3月，新中国第一部《建筑法》出台，从施工许可证、从业资格审查、招投标制度等方面对建筑业从业规范做出明确规定。该法律对资质许可的过度强调，包括国家后续出台的系列政策，从法理上禁止了建筑业的多元分包，阻碍了典型建筑市场结构中处于基础地位的劳务分包企业阶层的形成，本应由劳务分包企业承担的分工板块，被“包工队”所替代。

“包工队”用工模式下，高资质建筑企业以提供挂靠的方式赚取利润，坐收“资质贴水”；包工头通过挂靠国有施工企业取得施工许可，再利用传统社会关系从农村募集劳动力，构成了行业施工生产一线的劳动大军。于是，中国建筑业出现了奇特的用工现状：全国大大小小工地充斥着水平参差不齐的“包工队”，作业层面90%以上的生产者与企业没有管理关系，而是被“包工头”管理。据统计，2019年中国建筑业吸纳农民工就业5437.4万人，占全国农民工总量的18.7%。“包工队”成为建筑市场事实上的主要用工方式，这是中国建筑业发展现实的一面。

客观上讲，“包工队”用工模式在特定历史阶段，是符合中国社会经济发展规律的，也是契合中国建筑业发展特点的，有其存在的合理性：①包工队用工模式提高了建筑企业的用工组织效率。作为连接建筑企业与农民工的纽带，包工头既能及时了解和掌握企业项目建设的需求情况，也能高效率地组织农民工进场施工，有效降低了双方信息传递的成本，提高了企业的用工组织效率。②包工队用工模式满足了建筑企业的劳动力需求。在未经技能培训和鉴定的情况下，由于信息不对称，建筑企业很难从市场上获得劳务工人的真实情况，从而招聘到满足现场施工需要的人员。而“包工头”熟悉和掌握手下每个农民工的特长，在建筑企业大量使用临时性用工的条件下，这种识别能力显得尤为重要。③包工队用工模式降低了建筑企业的管理难度和管理成本。“包工头”依托传统的宗族或同乡关系，与农民工建立了相对稳定的信用关系，成为农民工小团体事实上的带头人或雇主。在这种劳动关系中，农民工自愿服从包工头的管理而不占用企业的管理资源，接受包工头给出的劳务价格而不与企业询价议价，这些都在很大程度上降低了建筑企业的管理难度和成本。

但是，这些合理性并不能掩盖“包工队”用工模式先天存在的隐患和硬伤，在行业更高的质量标准和日益严格的监管下，这一用工模式正在暴露出一系列矛盾和问题。

(1)使用者与雇佣者的错位导致劳动关系不稳定。

“包工队”用工模式下，企业是劳务的实际使用者，而包工头是劳务的实际雇佣者，这种关系的错位导致三方的管理和协调关系混乱，契约履行难度加大。包工头克扣或拖欠农民工工资、拒缴欠缴社会保险，项目无合同或无有效合同用工、临时雇佣或开除人员，随意决定奖罚等现象屡见不鲜，农民工的合法权益缺少法律保障，工作稳定性差，劳动强度高，社会保障水平偏低、职业安全隐患较多，使其与企业的劳动关系成为一种对抗、零和的关系而不是合作、共赢的关系。

(2)经济下行使劳动关系协调难度加大。

建筑企业与包工队形成的对抗、零和关系，在经济上行、行业发展预期良好的阶段尚不明显，一旦发生经济下行和市场萎缩，包工头无法获利或预期利益下降，自然而然就会将“项目分包不合法”“农民工使用不规范”作为与企业博弈的筹码：①包工头利用行政主管单位不承认包工队用工模式合法性这一漏洞，以及企业更换劳务队付出的高昂转换和退出成本，使自身在交易中处于有利地位。最常见的就是在项目工期紧张或处于关键施工节点时“撂挑子”“敲竹杠”，以退出为威胁，要求企业调整合同价格或支付方式。②包工头以农民工使用中的种种不规范行为为由，煽动、诱导农民工将矛盾集火向建筑企业，倒逼企业接受种种不合理条件。近年来，建筑企业劳动纠纷大幅上升，讨薪上访案件有所增加，且伴随着暴力和非理性成分的群体性事件，成为社会新的不稳定因素。出于国有企业身份和主管单位对维稳的考核，建筑企业往往不得不妥协屈从、息事宁人。

(3)劳动力的供需矛盾制约行业健康发展。

随着中国社会经济发展和建筑业管理、技术的进步，“包工队”用工模式提供的劳动力效率、质量，甚至数量越来越难以满足行业可持续、高质量发展的需求。①由于建筑产品单一性、定制性的特点，工人的产出缺少一个平均水平作为衡量。因此，项目经理根据实际情况确定合理的生产节奏，则有可能提高施工生产效率，降低劳动成本，获得超额收益。但包工头并不具备优化施工组织方案的能力，其产出的增加往往是建立在加大工人劳动强度，靠压榨式的“计件工资”“超时加班”来实现的。无限制增加工时或工序的粗制滥造，不仅不能提高效率，反而降低了产品质量，影响企业效益和信誉。②包工队用工模式下，农民工组织松散、流动性强，职业技能培训和鉴定严重不足，导致大部分农民工从业素质偏低，对工程安全质量带来隐患。同时，农民工由于缺少社会保障，失业成本过高，往往会为很少的收入提高选择频繁跳槽，很难在同一技术工种工作较长时间。数千万农民工像流沙一样在各个地区、各个工地流动，但始终难以达到熟练工所需要求。③中国社会经济发展和老龄化加速正在从内部瓦解包工队用工模式，民工荒已经是行业普遍现象，建筑企业目前开始负担史上最高的人工成本，却在现场使用着高龄的、低技能的农民工，还要提供更高标准的产品和服务，这显然与中国建筑业和建筑企业高质量发展的要求相背离。

总的来说，“包工队”在解决经济高速增长带来的建筑业施工力量不足问题中发挥了不可替代的作用。但由于在政策法律、契约关系、生产效率上的先天缺陷，以及自身的局限性，导致其无法满足创新驱动时代行业对生产力水平的需求，从而不可避免走向式微。

3 进入新时代，构建专业化分工生产体制将成为中国建筑业用工制度革新的解决方案

回顾中国建筑业用工制度的发展历程，无论是军队生产体制下的招工制度，还是包工队生产体制下的用工模式，目的都在于解决用工的弹性问题。随着建筑企业由施工承包商向总承包商、投资商、运营商转型，更多的产业链低端环节需要向下进行转移。为此，从政策和法律方面加快促进建筑业市场分工、企业分层，赋予农民工“企业公民”身份，以多个专业小企业应对弹性变化，是解决大企业的结构刚性问题，推动中国建筑业用工制度革新的有效途径。

3.1 健全建筑行业市场分工体系

根据笔者2011年的一项研究，通过与美国建筑业市场的洛伦兹曲线(市场占有率与市场中从小企业到大企业累计百分比间的关系，反映产业市场的相对集中度)相比较，结果显示：中国建筑业市场规模大而集中度不高，存在系统性的结构失衡问题。造成这一问题的主要原因，是由于中国建筑业市场结构的形成不完全是市场竞争优胜劣汰的结果，而与政府通过政策、法律和行政手段调控也有关系。资质门槛和业绩考核的存在，使所有建筑企业必须向“总承包”这个唯一目标竞争，不同规模的企业在相同的平台上，以相同的组织形式、相似的管理方式，相近的生产水平展开竞争，仅以价格差异、地方保护和人际关系为区分。企业“大而全、中而全、小而全”，没有拉开层次、不能形成分工，是中国建筑市场陷入过度竞争的主要原因，而非传统观念认为“僧多粥少”、市场饱和的问题。

“大树不会一直长上天，每个康德拉季耶夫长波都有它的折返点。”企业边界不可能无限扩张，市场分工是经济社会发展和生产力提高的必然要求，特别是在高质量发展目标要求下，构建更加科学规范的建筑业市场分工体系势在必行：①大型建筑企业应当发挥资金、技术等方面的优势，集中资源和精力拓展勘察设计、投融资、资产运营等产业价值链高端环节，而不能谋求将产业链所有分工环节归于自身，向下抢夺施工、劳务分包等市场份额。②中小型建筑企业应当发挥自身高度灵活的特点，主动适应市场的变化和总包方的需求，以更专业的施工能力承担大型建筑企业不能以较高效率完成的任务，而不应千方百计挤入投融资、总承包。③政府应当在建筑市场分工的形成中发挥积极的引导和规范作用，容许和鼓励建筑企业根据自身规模、专业等选择多元化的分工定位，且能够在市场上持续生存和发展，而不应对所有建筑企业都框定“总承包”这个唯一合法身份。

3.2 构建建筑市场“金字塔”型层级结构

从对发达国家建筑业市场的研究来看，其结构呈现清晰的“金字塔”型，即自上而下分为总承包企业—专业承包企业—小型项目分包企业—劳务承包企业四个层级。其中，位于金字塔顶的总承包企业数量仅占0.1%～0.5%，从事专业分包和劳务分包的中小型企业占比高达60%～95%。但在中国建筑业，政策和法律阻断了“金字塔”市场结构的形成，由于总包企业不能向劳务分包公司进行分包，使后者失去了在市场上生存的基础，处于法律真空地带的“包工队”趁机抢占了市场空间。

实践证明，现行资质制度和分包政策不仅未能有效阻止违法分包，反而促使“包工头”这一非法群体利用政策漏洞获利，对中国建筑业和建筑企业的持续健康发展造成了负面影响，这是与出台政策的初衷相违背的。解决这一问题，需要政府结合中国建筑业的实际情况，对法律法规中关于分包的规定进行调整，给众多夹缝中生存的分包企业“松绑”，既严厉打击违规多层转包和不具备条件的分包行为，也给予正规的分包企业从事分包活动的合法身份。同时，积极引导和规范部分包工队“转正”为劳务分包企业，推动政策管理向规制管理转变，引导行业规范健康发展。

3.3 赋予农民工“企业公民”合法身份

构建和谐稳定劳动关系的内涵，是落实农民工的“企业公民”身份，以企业与员工建立在法律契约基础上的劳动关系，取代包工头与农民工建立在感情或霸权上的劳动关系。这是作为雇佣方的劳务分包企业和作为使用方的建筑企业的共同责任。劳务分包企业应当做到：①健全完善社会保障，有效减轻农民工的失业成本负担。②建立规范的绩效考核和薪酬制度，形成符合农民工特点的职业成长路径。③加强职业技能培训，推动农民工向机械化、工业化等建筑产业工人转变。④维护合法权益，坚持法治而非人治，给予农民工的合法权益以正当保障。

建筑企业应当做到：①建立科学的工资增长和激励机制，体现同工同酬、按劳分配。②监管、督促劳务分包企业履行分包合同，公平合理处置劳动争议。③改善职业安全条件，合理控制劳动强度，使农民工生命得到保障，人格受到尊重。④将劳务分包企业视为自身力量的重要构成部分，纳入供应链系统，建立长期稳定的合作关系。⑤建立对劳务分包企业的绩效考核、奖惩激励、技能培训等机制，合理分享盈余，减少交易费用，实现可持续发展。通过构建基于“企业公民”身份的新型劳动关系，使农民工身份转变为企业员工身份，使农民身份转变为市民身份，这不仅将极大提升中国建筑业和建筑企业的生产效率和生产力水平，也将从根本上推动中国的城镇化进程跨入新阶段。

随着中国建筑业由劳动密集型向资金密集型、技术密集型、管理密集型升级，建筑企业应当围绕专业化分工生产体制，积极探索有利于应对市场弹性变化、有利于提高自身生产效率的多元化用工方式，通过构建与劳务分包企业和谐共生、持续成长的健康关系，有效降低企业成本，提高生产效率，应对市场变化，实现可持续、高质量的发展。