自改革开放以来，经济发展带动城市规模不断扩大，城市边界不断外延，特别是自上世纪九十年代土地征收-出让制度建立以来，进一步促进了我国城市工业化和城镇化的发展。我国城镇化率也由1978年的17.92%提升至2020年年末的63.89%。

在城市扩张过程中，除需征用农村耕地外，还不可避免地会触及农村宅基地，但由于农村宅基地改造成本远高于农地征用成本，城市扩张时地方政府通常会选择绕过这些农村宅基地，因此就在很多大中型城市出现为数众多的“城中村”。一般来说，城中村内建筑布局杂乱无章，基础设施极不完善，空间利用效率低下，而城中村这些问题与其优越的区位条件、极高的商业开发价值形成鲜明对比。在城市扩张节奏放缓的背景下，以城中村改造为代表的“存量提升”成为释放城市发展潜力的核心动力。

在改造过程中，因变更土地使用强度而创造的土地空间是驱动城中村改造的核心要素，但“钉子户”导致“反公地困局”等问题制约改造步伐，究其根源，便是土地增值收益分配难以达成共识。城中村因区位优势催生了土地增值，而城中村土地权益体制存在模糊性，导致各方利益主体的既得权益和潜在权益卷入博弈漩涡，因此合理分配土地增值收益是改造成功与否的关键，也是保障社会公平与经济发展转型的关键。

但合理分配土地增值收益是一个极其复杂的问题。土地增值来源难以清晰界定，且现有方案不具有可量化的操作性；对于土地增值程度的认知也存在差异性，达成共识难度大；并且土地增值收益分配主体众多，实现主体间的利益均衡极其困难，并且收益分配对象不仅是对土地、附属物等财产权益划分，还需要考虑公共目标实现与公共利益保障。因此以土地增值收益分配为切入点破解城中村改造困局无疑是抓住了该问题的关键。

因此本文以城中土地增值来源为依据，结合改造过程中各主体的利益诉求，提出城中村改造过程中土地增值收益分配机制，并分析机制的合理性，以求实现相关主体的利益均衡。

在研究之初，学者多从城市景观视角将城中村定义为“城市中的乡村”、“都市中的农村”等。随着研究不断深入，学者也从不同视角界定城中村。例如，从微观主体视角出发，将城中村界定为城市总体规划发展区内农业用地较少或没有，居民职业结构与生存方式的主要指标上已完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍缺乏城市社区内涵特征的村落。从城乡二元制度视角出发，将城中村界定为一种特定类型的“新都市村社共同体”，农民城市化的一种新型社会空间，弱势非农化群体“小传统”得以依托、行动逻辑得以体现的社会场域与弱势农民走向城市的过渡地带。

本文将所研究的“城中村”定义为：物理空间居于城市范围内或毗邻城市，传统封闭的乡村社会结构已经瓦解，但未完全融入城市社会文化体系的社区实体。城中村往往存在接纳现代城市文明的需求，也存在传承乡村文化的内在基因。

土地增值收益是指土地被用于各类生产经营活动所带来的收益，它既包括土地权利人的租金收入和地方政府的各项税费收入，也包括改变土地现有用途或使用强度而产生的收益等。其收益是物理空间特征与社会文化体系相互作用的结果，其实质是土地资本增值，并通过地租或地价增加量等形式表现出来，根据各个因素作用机理不同，可分为内部因素与外部因素，如图1所示。

内部因素变化引起人工增值，即土地使用者直接投资而引起的土地增值，具体表现为地上建筑物的拆除重建或翻新装饰，房屋重建或装饰是村民融入城市的外在实体，因城中村空间特征特殊性，这部分增值从本质来讲属于投资性增值，现代城市文明与传统乡村文化融合的结果。

而外部因素变化引起自然增值，分为三类：一是因政府基建行为引起的土地增值、二是因政府政策调整及用途变更引起土地增值、三是因经济发展红利推动地价普遍性上涨、四是因市场供求关系催生地价上涨。城乡建设用地增减挂钩政策通过变更土地用途实现土地增值，且具有必然性；政府基础设施投资行为具有显著的正外部效应，提升了城中村的交通条件、医疗资源与教育资源，从而带来地价上涨。自1998年住房私有化政策实施以来，中国GDP增长12.8倍，巨大的经济发展红利推动城市不断扩张，城中村逐渐成为城市中心，这种相对区位条件的变化催生了土地增值，而经济发展溢出效应带来地价普遍性上涨。城中村作为特定历史背景下的产物，其所具备的稀缺性难以复制，且具有理想的投资开发回报率，开发机会供不应求，在短期内市场主体一定的前提下，卖方市场推动了地价上涨。

综上所述，土地增值是内外部因素相互作用的结果，内部因素根源于村民追求现代城市文明的诉求，外部因素是城中村特殊的物理空间所决定的，是中国经济高速发展红利的体现。

现有文献从政府、改造实施主体和原土地权利人视角分析改造过程中的利益诉求，但实地调研发现，以租客与小产权房购房者为代表第三方群体是城中村的重要组成部分，故本文将从四维视角出发，根据主体互动关系，将主体间博弈划分为内外两个利益博弈机制，在利益博弈机制中分析主体利益诉求。

如图2所示，外部利益博弈机制涉及政府、开发商和村集体。该机制就因投资建设而产生的投资增值、因城中村土地稀缺性而产生的供求增值、因土地用途变更而产生的用途增值、因基础建设外部性而产生的辐射增值与因经济发展带来的地价普遍性增值进行分配，外部机制主体利益诉求如下：

当地政府以维护公共利益为主。交通条件等基础设施建设的正外部性是土地增值的重要来源，政府作为基础设施投资者而产生切分增值利益诉求。当地政府一方面希望开发商和村集体通力合作，协调好村民利益，避免发生群体事件。另一方面，希望开发商缴纳土地出让金等税费，增加当地财政收入，提升政府社会建设能力。

开发商谋求经济利益为主，兼顾公共利益。开发商是土地增值变现桥梁，开发要素投入使得开发商产生了追求增值利益诉求。开发商一方面希望当地政府简化审批流程，缩短审批时间，并在税费方面给予优惠政策，同时还希望减少公共建设用地，增加商业用地；另一方面，开发商希望村集体能够协调村民利益，减少牟利性抗争事件，缩短改造周期，减少资金压力。

村集体以维护村民利益和集体利益为主。作为土地所有者，村集体拥有的土地所有权是完成改造不可或缺的要素，因此村集体存在切分利益诉求。村集体一方面希望把蛋糕做大，希望当地政府缩减公共用地，增加村集体发展用地；另一方面，村集体需要就安置房选址与规划问题与开发商协商。地理位置差异导致房屋价值不同，而开发商收益也与区位条件相关，因此村集体需寻找村民与开发商利益平衡点。

如图3所示，内部博弈机制主体为村集体、村民和租客及小产权房购房者等第三方群体，该机制主要就村集体在外部博弈中获得利益进行再分配，其主体利益诉求如下：

村集体在内部博弈机制中扮演维护集体利益与利益分配的角色。村集体一方面希望村民及第三方群体能够配合改造工作，避免发生“牟利性抗争”、“抢建抢修”等行为，完成改造任务。另一方面，村集体又需要协调村集体、村民与第三方群体的利益分配，在保证两者利益的前提下，预留村集体发展用地，为壮大集体经济提供发展空间。

村民以最大化自身利益为诉求。村民投资建设催生了土地投资增值，且开发权的让渡是改造的前提，因此产生利益诉求。村民一方面“开源”，希望通过抢建抢修、牟利性抗争等行为为土地赋值，谋求超额物业与货币补偿。另一方面村民希望“节流”，在村民内部，村民就房前屋后道路或争议地块的货币补偿展开博弈，以争取更多利益。在村民与第三方群体之间，村民会就租赁合同违约赔偿问题与租客展开利益博弈，就购房合同的“合法外”违约问题与购房者展开利益博弈，最终诉求皆是最大化自身利益。

租客及小产权房购房者等第三方群体以维护自己的合法与“合法外”利益为诉求。一方面，租客希望村集体能够维护自己的合法利益，督促村民履行违约责任，但这也导致牟利性“抢租装修”现象。另一方面，小产权房购房者希望维护自己的“合法外”利益，购房者“合法外”手段购得小产权房，名义上拥有房屋使用权，其希望通过名义使用权获得补偿。

目前，根据收益分配的不同认知，形成了三种理论：基于政府公共行为正外部性效应的涨价归公理论、建立在土地所有权基础上涨价归私理论和兼顾前两者观点的涨价公私共享理论。在三种理论的基础上，提炼形成四类分别以增值贡献、地租形态、地权归属与公平正义为原则增值收益分配机制，其中增值贡献分配机制是在划分增值类型的基础上以土地增值来源确定增值归属，地租形态分配机制是在确定绝对地租与级差地租等不同地租形态的前提下以形态差异确定增值归属，地权归属分配机制是在分析各种地权形态的基础上以地权归属确定增值归属，公平正义分配机制是在确定公共利益的前提下，按照公平正义的原则确定非公共利益的归属。

综上所述，现有四类分配机制均认为土地增值收益应由社会共享，并在国家、集体和个人之间合理分配，不同主体分配比例上存在差异。但四类分配机制的操作性均存在局限，增值贡献分配机制中不同土地增值来源占比大小、地租形态分配机制中不同地租形态测度、地权归属分配机制中不同地权所代表的利益大小以及公平正义分配机制中公共利益衡量均存在测度难度极大，可实现性不强的缺陷。因此本文结合上述四类分配机制的基础上，提出引入市场谈判机制，通过市场决定利益测度的分配机制。

坚持增值来源与利益诉求相结合原则。根据增值来源将土地增值划分为因投资建设而产生投资增值、因城中村土地稀缺性而产生的供求增值、因土地用途变更而产生的用途增值与因基础建设外部性而产生的辐射增值，并结合不同主体利益诉求，确定参与利益博弈主体，最终将投资增值归属于村民、第三方群体与开发商，供求增值归属于村集体，用途增值与辐射增值由各个主体共享。

坚持市场导向原则。鉴于现有分配机制难以准确测度不同部分增值收益的局限性，通过引入市场谈判机制确定不同增值归属比例，其作用机理为在政府监督下，第三方评估土地增值总价值后，由村集体通过谈判方式，与不同开发主体谈判协商增值归属比例，直至找到达成共识的开发主体。

兼顾公共利益与非公共利益原则。在增值分配过程中，不仅要保障公共用地面积，还应通过土地财政向税收财政转变的方式，使得普通民众以税收形式共享土地增值收益。同时兼顾参与主体的非公共利益，开发主体、村集体与村民等博弈主体利益诉求的相对满足是改造成功前提。

坚持政府监督、村级主导原则。在市场谈判机制中，政府只起到外部的监督支持作用，开发工作由村集体主导，村集体通过第三方评估，确定本村土地增值总价值，并通过与不同开发主体谈判，协商利益分配，并且负责村民利益协调与拆迁动员宣传。

在市场谈判分配机制下，将分配过程分为初次分配与再分配。初次分配是政府、开发商与村集体通过协商谈判，将村内土地划分为商品房建设用地、公共服务用地、集体发展用地、回迁房建设用地与集体出租房建设用地，再分配是指通过开发主体缴纳土地出让金等各种税费，使全社会以税收形式共享土地增值收益。

开发商通过回迁房的建设与商品房的开发，使得土地增值变现，按照贡献归属原则，开发商作为土地增值变现的实现者，投入了大量生产要素，其将通过回迁房建设利润、商品房销售利润、持有物业租赁利润的形式瓜分土地增值收益。

政府代表了公共利益，通过变更土地用途与基础设施建设催生土地增值，按照贡献归属原则，切分土地增值收益。在初次分配中以公共服务用地的形式切分土地增值，在再分配中通过土地出让金及各类税费的形式切分土地增值。

村集体在改造过程中起到了主导作用，既需要保障开发商有利可图，又需要保障村民的合法利益，还需要维护社会公共利益，其自身还拥有土地所有权，是整个模式的核心，按照贡献归属原则，村集体在初次分配中通过村集体发展用地切分蛋糕，再分配中通过出租房获得租金收益。

村民通过投资建设推动了土地增值，而土地使用权与开发权的让渡是改造完成的核心要件，按照贡献度原则，村民在初次分配中获得物业补偿与货币补偿。

租客和购房者为代表的第三方群体多是外来人口，该群体为城市经济发展提供大量劳动力，同时也刺激消费，促进了城市经济腾飞，经济腾飞带动了土地价值普遍性增值，根据贡献归属原则，考虑主体利益诉求，通过出租房建设用地为第三方提供廉租房的形式切分增值收益。

上述机制存在如下优势：一是解决了第三方群体与村民的住房矛盾。城中村改造破坏了外来人口的住房基础，建设廉租房并出租给本村常驻外来人口，缓解了外来人口住房需求与高房价之间的矛盾，有利于改造迅速完成。二是保障了公共利益。经济发展红利带来的普遍上涨是土地增值来源之一，全社会应共享这部分增值收益，通过初次分配中的公共服务建设用地与再分配中的各类税费实现了“返还社会”。三是村级主导有助于提升改造效率。村集体在该机制中作为中介组织，利用乡村社会的熟人关系提升了缔约效率，加快改造进程。四是市场机制的引入有助于精确测度各部分利益，快速找到开发主体，完成改造。

通过实地调研发现：因投资建设而产生的投资增值、因城中村土地稀缺性而产生的供求增值、因土地用途变更而产生的用途增值、因基础建设外部性而产生的辐射增值与因经济发展带来的地价普遍性增值均是土地增值的重要来源。利益分配机制中，各个主体之间利益诉求冲突严重，现有的利益分配机制存在难以测度各部分利益的局限性，为此提出引入市场的谈判机制，在根据贡献归属与利益诉求确定参与利益博弈主体后，通过市场谈判机制，划分各部分利益，直至找到达成共识的开发主体与均衡利益分割点，该机制既保证了弱势群体利益又考虑到了公共利益，也保证了博弈主体的合法利益，有助于改造高效完成。但在实践中发现多元主体参与提升利益分配公平性同时，也会导致土地增值收益分配主体不明确，从而延长改造周期；村组织中介作用发挥的同时也容易导致权力寻租，市场机制引入后弱势群体的合法利益与公共利益保障也面临挑战，对于这些问题探讨是未来研究的新方向。