保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。为解决城市中低收入阶层住房困难问题，国家引入了保障性住房作为政府调控住房市场、平衡社会资源分配的重要措施。保障性住房在我国经历了经济适用住房、廉租房、政策性租赁住房(公租房)、定向安置房(主要为棚户区改造)不同阶段，目前保障性住房已经成为与商品房并行的“双轨制”房地产市场供给模式之一。与房地产市场商品房投资需求旺盛的情形相比，房地产企业对于保障房建设热情不足，融资和盈利较为困难。当前我国保障性住房难以匹配住房市场发展，有效供给不足问题突出。由此，保障性住房如何实现有效供给一直是我国稳定住房市场的难点问题。

房产税作为住房市场调控的有利手段，从2011年开始在上海、重庆等地试点，未来将逐步在全国展开。房产税是有效补充地方政府财力，抑制房地产市场投机行为的措施，但由于房产税涉及的利益主体较多、实施难度较大，目前我国房产税的立法进程仍较为缓慢。2015年8月5日，房地产税法第一次明确进入中国人大立法规划，2019年3月9日，十三届全国人大二次会议进一步指出房地产税法正在组织起草。2021年3月14日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。部分国内学者预测，房地产税有望在2023年前启动立法，并全面实施。

在“房住不炒”的总要求下，房产税和保障性住房作为我国住房政策的两大着力点，理应配合使用，以达到稳定住房市场的目的。当前较少有文献将保障性住房建设与房产税进行结合考虑，本文旨在从这一视角，分析房产税实施对保障性住房需求和供给的影响，并提出完善保障性住房的供给路径，以此促进我国房地产市场的健康发展，解决基本住房问题。

我国的住房政策经历了计划经济体制下政府直接分配住房和市场经济体制下市场调控住房两大主要阶段。在当前住房主要由市场进行调控的背景下，虽然我国一直要求各地方建设保障性住房并完善住房保障政策，但当前保障性住房建设明显弱于商品房建设，也难以覆盖和全面保障“应保尽保”人群。

首先，保障性住房覆盖不足。我国现有保障性住房始建于上世纪九十年代初，目前主要包括经济适用住房、廉租房、政策性租赁住房(公租房)、定向安置房(主要为棚户区改造)几类。现有保障性住房设计不能满足社会的总体需求，如既无力购买经济适用房，又不属于廉租房范围的低收入家庭，在我国有近1000万户，占比5.5%。保障性住房还存在诸多空档领域，覆盖面不足。此外，现有保障性住房建设和维护中存在诸多弊端，如符合条件的家庭得不到保障性住房，进一步加剧商品房需求，助长了房价。

其次，现有保障性住房投入力度不够。经济适用房一般是政府通过转移支付，如免缴土地出让金、限制开放成本及价格等方式体现保障性；廉租房和政策性租赁住房(公租房)主要是政府以租金补贴或实物配租等方式向符合城镇居民最低收入且住房困难的家庭提供的社会保障性质的住房。目前我国保障性住房支出规模相对较小，占GDP比重较小，与国际上许多国家相比，都是较低水平。这也侧面反映出，我国地方政府在既定的经济发展水平和财政能力下，并未尽全力地提供保障性住房。

当前保障性住房的供给情况，主要呈现出两大特征：一是保障性住房有效供给与有效需求之间存在不同程度的缺口，还未做到“全覆盖”；二是全国保障性住房投入不足，地方政府及房地产企业建设保障性住房的积极性不足，甚至在建设和分配中存在不公平和腐败现象。以上两点特征导致目前我国保障性住房供给的有效性严重不足。党的十九大要求加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。对此，我国保障性住房建设应着重解决投入不足和覆盖不全两大问题。我国房价高居不下其中一个重要原因是单一商品性住房供给制度难以有效提供可供不同居民群体选择的住房类型。强化保障性住房供给有利于有效控制房价，也有利于解决我国目前存在的住房问题。

住房作为一种与民生密切相关的带有公益性质的特殊产品，不能完全执行“价高者得”的市场运行模式，其供给模式要有政府的干预。建设保障性住房和征收房产税是体现政府对住房市场干预的有效路径。从“双轨制”住房市场供给制度来看，早些年间，我国保障性住房存在的主要问题是地方政府在保障性住房上缺乏激励，导致保障性住房建设短缺，供给规模十分有限。大量需要购房的城镇居民全部涌入商品房市场，加上房地产投机行为，房价不断被推高。税收属于重要的市场调控手段，征收房产税会对住房需求及住房市场进行调整，对保障性住房的有效供给产生重要影响。

分析房产税与保障性住房建设的关系，首先应了解我国住房市场上房价的影响机理。商品房价格在我国经历了几何式增长，部分超大型城市的房价已经跻身国际高水平。从经济学来看，高房价的根本原因是住房市场供给和需求之间的不匹配。而供求矛盾又是由两方面造成的，在供给侧，我国住房市场经历了行政干预和完全市场化相对极端的发展，住房商品化特征突出，保障性住房建设滞后；在需求侧，居民改善住房条件的刚性需求持续不减，且房产投资和投机需求迅猛增加。

首先，在供给方面，助推房价上涨的重要原因主要有两个方面：一是我国土地财政制度。土地出让收入是我国地方政府财政收入的重要来源之一，地方政府集中垄断土地资源，通过招拍挂获取高额的土地出让收入。由此造成房价与地方财政收入直接挂钩，房价的下跌会损害地方政府财政收入，所以地方政府拥有强烈的动机默许或鼓励房价上涨。地价的上涨直接导致了房价的高涨，而这种地价和房价的联动与经济发展基本无关。从房地产开发商来看，房地产开发商以高昂的地价竞拍到土地后，为实现利润最大化，会尽可能地抬高房价；此外，少数资金雄厚的房地产开发商还可能以绝对优势竞拍到土地，然后通过人为控制住房供应数量，造成房地产市场供求不平衡，助推房价持续上涨。二是我国保障性住房建设滞后。保障性住房由于价格较低，其建设需要财政给予大力补助，而地区经济发展不足，财政能力较弱等客观原因难以有效供给保障性住房。此外，更重要的原因是我国财政分权体制和政府官员的政绩考评机制，使得地方政府更偏好于供应房价高的商品房，而对于公益性的保障性住房供给偏好和供给效率不足。地方政府响应不积极，落实不到位，甚至严重失责行为导致保障性住房建设滞后，而保障性住房有效供给不足，使得住房市场可供选择的住房类型单一，进一步助推了商品房价格的攀升。

其次，在需求方面，助推房价上涨的重要原因也包括两个方面：一是居民改善住房条件的刚性需求持续不减。改革开放后，我国经历了长期的城镇化发展，截止2019年底，我国的城镇化率已经达到60%。城镇化导致大量的农村务工人员需要在城镇地区谋求住房。住房作为基本生活资料，其刚性需求一直不减。二是房产投资和投机需求迅猛增加。一个国家或一个地区的土地是有限的，土地上的房地产也是有限的，而且拥有良好地段、环境、学区等外部条件的住房则更为稀缺。“物以稀为贵”的房地产市场被众多投资和投机者看重，并不断炒高房价。当居民正常收入水平远低于投资房产的获利收益时，大量的投资者和投机分子进一步涌入房产市场，从而不断推高房价。此外，我国改革开放后贫富差距逐渐扩大，进一步加剧了高房价的形成。因此，我国住房市场上有效供给不足，刚性需求不减的状态长期存在，由此供需矛盾产生的高房价的机理可以总结见图1。

从上述我国住房市场的高房价来看，目前我国房地产市场面临着两难的困境。一方面，地方政府运用土地出让收入有力支撑地方经济增长；另一方面，土地财政和开发商牟利以及高收入投资或投机房地产造成房价居高不下，加重了中低收入居民的生活压力，社会福利水平下降。税收对经济具有重要调节作用，通过税收的多征、少征与免征，可以从多方面作用于微观经济活动，使之符合于宏观经济运行的目标。征收房产税对住房需求及住房市场有效供给的重要影响分析见下。

房产税在西方发达国家已经比较成熟，国外房产税是产权私有制度下对土地和房屋等存量财富的所有权进行征税，是用于向居民提供本行政区域内的公共服务。我国从2011年1月28日开始在上海和重庆两地进行对居民住房开征房产税的试点，从两地试点的效果来看，重庆2011年底别墅和高档住宅的价格较房产税施前均价下降7.1%，主城区新房均价较实施前下降1.52%。后续年份重庆楼市也相对全国其他一二线城市泡沫较小，房价涨幅较为缓慢，抑制了整体房价上升的趋势。从上海市试点的效果来看，2011年底的房价指数较试点前相比有上升趋势，但上升势头较2010年较为减弱。后续年份中上海对房地产市场开展了多项政策，虽难以直接分离房产税在其中的作用，但一定程度上，房产税还是对人们的心理预期产生了明显的影响，从而说明房产税在调控房价方面还是发挥了一定的效果。

房产税影响房价的作用机理主要是作用于住房需求。简单来看，征收房产税最直观的就是增加了房屋预期的持有成本，从而减少了部分居民对商品房的住房需求，有利于降低房价。这部分居民主要是中等收入群体，因为从住房需求来看，对住房具有刚性需求的低收入群体，很难有充足的资产购置二套房或大面积住房；而高收入群体购房追求高投资收益或者高品质生活环境，这些高于房屋本身的溢价部分往往远高于房产税税额，所以房产税也很难影响高收入群体。只有当房产税的力度超过人们预期的未来通货膨胀率，才可能会导致保障性刚性购房需求的下降；只有当房产税的力度高于投资者预期的炒房收益，投资或投机性的购房需求才会下降。总体来看，我国的房地产市场较大多数西方国家而言，市场波动较大，最近十几年房价居高不下已经影响了经济发展和社会稳定，房产税的设计可以作为重要的税收调控机制，来抑制我国的高房价增长。

在国外，房产税是地方政府的主体税种，是地方财政的主要收入来源，因为地方政府更了解地区的经济发展状况、房地产市场运行情况、居民的住房需求和对公共服务的偏好。当前在我国财税体制下，消费税和增值税的75%以及企业所得税的60%划归中央财政，只有增值税的25%和企业所得税的40%才归属于地方政府预算内收入。地方财政的税收收入相对较低，导致各地区为了经济发展而出现了大量的“土地财政”和“隐性负债”，即通过“卖地”获得土地出让金以及通过地方融资平台进行借债维持经济发展。这样的发展模式存在很多弊端，也存在很大的隐患。从国际上来看，房产税是地方政府获取稳定、持续、均衡财政收入的主要税种和来源。英国、澳大利亚、美国、法国和加拿大等国家的房地产税在地方税收中占据超50%的份额。我国目前试点的重庆和上海的房产税还主要是针对“豪宅”进行的税收，如果将房产税更为全面地实施，那么相对而言房产税也会成为我国地方政府重要的税收来源。这主要是因为房产税具有较为特殊的性质，即其征税对象为建造的房屋，而这些对象不随经济和社会发展而变化，相对于所得税和增值税等税种更具有稳定性。税基稳定的房产税作为地方政府财政收入的重要来源后，可以为基础设施筹集资金，扩大保障性住房建设；而且基础设施完善的住房可以进一步带来价值增值(如地铁旁的住宅价格更高)，这样逐步发展，可以使地方政府收入和支出实现良性循环，居民购买和消费实现良性循环。

现有保障性住房供给一般分为三种方式：一是政府直接投资建设保障房，并以较低的价格提供给中低收入人群；二是政府对开发商建设的住宅进行政策性补贴，鼓励其建设价格适中的保障性住房；三是对住房保障对象直接进行补贴，增加其支付能力。在以GDP经济发展为政绩考核目标和追求利润最大化的前提下，即使中央政府通过各种手段敦促保障性住房的建设，地方政府自发地建设保障性住房的动机也是较弱。但是，如果房产税征收及全面实施后，地方政府的财政收入大幅增加，房产税成为地方政府税收的重要来源，可以缓解地方政府为了增加预算内外收入而引致的“重市场、轻保障”倾向，更多的进行社会公共资源分配，从而进一步提升地方政府在保障性住房建设中的积极性。此外，当地方政府财政较为充裕时，还可以给开发商提供更优惠的土地或税收减免，增加开放商对保障性住房的建设热情。此外，房产税的征收在一定程度上分流居民对商品房的需求，从而会增加居民对保障性住房的需求。

总结而言，房产税和保障性住房都是我国住房市场的重要举措。二者相互配合，相辅相成才能调控和降低房价，进而维持我国房地产市场的健康发展。

回顾中国城市住房制度变迁过程可以发现，我国的住房供给曾经从过度保障化的极端变化到过度商品化的极端，商品房和保障房并重的“双轨制”住房体系还未有效建立。加大保障性住房的有效供给，才能维持住房市场“两条腿走路”的健康发展。本文从房产税视角提出如下建议：

当前我国的保障性住房主要针对低收入群体，即使是低收入人群也存在保障性诸多“夹心层”，既不满足经济适用房也不满足廉租房的对象群体，但如何提供更为广泛、价格和居住标准更为合适的保障性住房可能是未来的需求，尤其是在我国特大城市中，仍存在大量的中等收入人群有住房刚性需求，但针对这类人群的带有保障性质的住房建设严重缺乏。房产税控制了单价较高、住房面积较大的住房需求，也相应减少了房地产企业的利润空间。在此基础上，如果有地方政府为调动房地产开发企业的建设热情，一方面应增加相关补助和税收减免，另一方面还可以创新合作模式，将保障性住房建设与公共服务或基础设施建设打包合并，增加企业参与保障性住房建设的收益率，房地产企业在一定程度上会扩大针对更广泛中等收入群体的保障性住房建设规模。

保障性住房供应体系建设是一项系统和复杂的工程，面对当前保障性住房建设热情不高导致的有效供给不足的现状，首先需要解决的就是建设资金哪里来的问题。根据国际经验和我国当前经济发展现状，增加政府保障性住房专项补贴支出是保障性住房建设的主要融资来源。但是，目前各地方政府不愿扩大或增加政府保障性住房专项补贴支出的原因主要是地方财政紧张。征收房产税将成为地方政府一项重要的税收来源，由于其税基稳定，将成为地方政府财力的重要补充，也有利于进一步丰富和拓展保障房建设的融资渠道。