招投标制度是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。《中华人民共和国招投标法》颁布二十多年以来，特别是2012年《中华人民共和国招投标法实施条例》实施后的近十年来，我国的招投标事业取得了飞速发展，有关招投标活动的各项政策不断完善，招投标程序不断规范，基于网络技术的电子招投标工作发展迅速，如电子交易的全覆盖、网络远程异地评标、不见面开标等，对规范各方主体招投标活动，优化资源配置，提高采购质量等方面发挥了不可替代的作用。随着社会的不断发展，招投标领域也存在弄虚作假、串通投标等突出问题。近年来，随着我国经济的快速增长，社会主义市场经济体制的逐步完善，建筑业企业数量不断增加，企业的不正当竞争行为也越来越多，招投标领域违法犯罪现象屡见不鲜，尤其是串通投标行为越发严重，严重扰乱了市场秩序。为此，打击串通投标显得尤其重要和紧迫，然而，就行政机关而言，大多数串通投标行为较为隐蔽，认定和查处缺少相应的技术手段和法律支撑，尤其要将法律法规规定的“视为串通投标的情形”予以最终确认或排除，在取证上更是难上加难。因此，在招标活动中恰当地引入举证责任倒置制度，对于串通投标的认定具有重要作用和意义。

举证责任倒置是指基于法律规定，将一般情形下本应由提出主张的一方当事人(通常是原告)就某种事由不负担举证责任，而由他方当事人(通常是被告)就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果他方当事人(通常是被告)不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。

《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定(2019修订)》第一条、第二条明确了在我国民事诉讼领域举证责任分配的一般原则，即“谁主张谁举证”原则。举证责任倒置则是相对于该一般原则提出的，作为“谁主张谁举证”原则的例外，通常需要有法律作出明确的规定。

民事诉讼活动中，举证责任是否倒置不仅仅是事实证明责任的分配问题，更重要的是这种责任的分配往往会直接影响到诉讼结果。举证责任倒置之后，责任被倒置的一方承担了较重的证明义务，因此在考虑举证责任倒置的适用时需考虑诉讼双方的取证能力以及当事人与证据距离的远近、保护案件信息贫乏者(弱者)的权益等因素。举证责任倒置制度本质目的是构建一种实质性的公平。

举证责任倒置作为“谁主张谁举证”原则的例外，将其应用串通投标认定中，应有相应的法律、法规作为支撑，以确保该制度适用的正当性。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条和第四十条，关于串通投标从两个层面进行了规定，前者规定了“属于”投标人串通投标的五种情形；后者规定了“视为”串通投标的六种情形，就实践来看，对于“属于”情形一般都是当事人“内部”出问题，相互举报或者由案中案带出，而对于“视为”情形大多通过电子化手段进行外在的表象识别，如不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人、不同投标人的电子投标文件出自同一台电脑、不同投标人的投标报价用同一个预算编制软件密码锁制作等。在实际的认定中，对于大多数“视为”情形，是可以直接认定串通投标事实成立的，但“视为”是一种将具有不同客观外在表现的现象等同视之的立法技术，是一种法律上的拟制，其结论并非不可推翻或纠正。为避免适用法律错误，评标过程中评标委员会可以视情形给予投标人澄清说明的机会；评标结束后投标人可以通过投诉寻求救济，由行政部门作出认定。由此，产生一个问题，即举证责任的分配问题。投标人发生“视为”串通投标的情形时，行政机关作出认定所需要的所有证据，按常理由行政机关取证，即“谁主张谁举证”。但本文认为，对于“视为情形”除外情况(除外情况是指投标人之间存在视为串通投标所列的情形，但实际上并未串通投标)的相关证据应由投标人举证，即对此类“视为串通投标”进行认定中需要引入举证责任倒置，即将举证的责任交由投标人，由其自证清白，主要基于以下两点理由：一是《中华人民共和国招投标法实施条例》采取“视为”立法技术的出发点是为了填补“属于”情形的不足，达到有效打击串通投标的目的，此为“立法的本意”；二是“视为情形”通常可以直接认定为串通投标，被推翻是极端小概率事件，取决于投标人(当事人)自身的极端小概率事件发生的实际情况和具体原因，而已发生客观的外在表象也必然和其自身的工作疏忽等过错有关，由其自证清白既维护其自身利益，也是对其一定程度的警示或者约束。当然，实施举证责任倒置也有其法律基础，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条明确规定：被告(行政机关)在行政程序中依照法定程序要求原告(行政相对人)提供证据，原告(行政相对人)依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。据此及相关法律精神，在具体串通投标行为的认定中，行政机关仅需要收集“视为串通投标”的事实证据即可推定，行政机关可以要求行政相对人提出相反证据推翻有关推定，这即是行政相对人的权利也是义务，当事人拒不提供的，行政机关可以根据法定的基础事实依法做出行政处罚等行政行为。实际上就产生了举证责任的倒置。即证明推定事实不成立举证责任由行政机关倒置到了当事人身上。

实际工作中，对投标人之间相互串通投标案件进行调查时，大多数投标人会编出各种理由进行“狡辩”，否认串通投标。

例如，投标人A和投标人B在同一项目投标，评标委员会在进行电子化清标过程中发现，电子评标系统显示投标人A的投标报价编制软件证书号与投标人B的完全一致，而通常情况下每个独立投标人的投标报价编制软件证书号应当是专有且唯一的，一旦出现两家投标人投标报价编制软件证书号一致，便能证明两家投标人使用了同一把投标报价编制软件证书编制投标报价，即两家投标人的投标文件由同一单位或者个人编制。评标过程中，评标委员会认定两家单位“串通投标”，否决了两家的投标。后续的调查中，两家投标人均矢口否认串通投标，并声称各自的投标报价都是委托某第三方专业报价编制人员编制，且两家投标人案发前并不知道此人在同一项目同时接受了他们的委托，且认为其自身也是受害者，评标委员会和行政机关对于他们串通投标的认定不符合事实，并且要求行政机关撤回对其串通投标的调查同时纠正评标委员会否决其投标的错误。

为此，调查人员提出，就现有的证据和法律依据，行政机关可以直接认定该两个投标人串通投标事实成立，如果当事人认为他们属于除外情形，应提出足够的证据来自证清白。在后续的调查处理中，一方面对投标人A和投标人B在电子评标系统中显示的完全一致的投标报价编制软件证书号进行证据固定，并且取得电子评标系统软件开发单位关于电子评标系统比对投标报价编制软件证书号的书面技术函，从技术层面确定电子评标系统的信息比对完全正确。

另一方面对投标人A和投标人B分别进行调查，要求两家投标人在规定的期限内提供其委托的第三方专业人员的个人信息、委托编制合同、付款信息、各自单位的投标报价编制软件证书号、各自的软件版投标报价以及投标报价编制的地点以及相应的电脑等。同时对其委托的第三方专业人员进行调查，要求其提供编制投标报价的计算底稿以及对该项目的工程概况、工程内容等主要信息进行描述；在调查过程中，投标人A和投标人B拒绝提供任何材料，第三方专业人员未能提供要求的材料。最终，行政机关判定其串通投标事实成立，依法给予了行政处罚。此处，在后期的当事人陈述和申辩中，要求其对陈述的事实和申辩的理由提供确凿有效的证据便是举证责任倒置的实际应用。

再如，某项目在评标过程中，经电子评标系统比对，显示投标人C和投标人D两家单位的电子标书上传IP地址完全一致，评标委员会认为两家投标人属于从同一个单位的IP上传投标文件，视为串通投标情形，否决了两家的投标并报告了行政机关。

在行政机关后期调查中，两家单位陈述的情况大致相同，均声称其为异地单位(两家单位非同省同城市单位)，开标前一天或两天(两家单位到达的时间不一致)项目投标团队到达投标的城市，并在网上预定了交易中心附近的某酒店，投标文件是在该酒店完成最后上传，使用的是该酒店的网络，其事先并不知也无法知道其他本项目的投标人也入住该酒店。

行政机关要求当事人拿出足够的证据来证明陈述的事实，两家投标人提供了各自人员的社会保险证明、车票电子购买支付记录、往返车票、宾馆预定信息、住宿发票、住宿登记信息、就餐发票、酒店视频监控以及通信部门出具的该宾馆IP地址等证明。

经核查分析，两家投标人提供的证明材料真实有效，电子评标系统比对一致的IP地址确为该酒店独有，行政机关最终判定其串通投标事实不成立，并且依法对评标委员会的认定予以纠正，评标委员会经复评后纠正了无效标判定。

正如本文前面所述，举证责任倒置制度本质目的是构建一种实质性的公平，该方法的成功应用为本地区的串通投标案件调查开启了新的思路和模式，客观降低了串通投标的发生，规范了招投标市场；同时也有利于厘清案件事实，避免“冤假错案”，维护了当事人合法权益，以期达到构建对于招投标各方主体都是一种实质性公平的市场环境。

本文较为系统地介绍了举证责任倒置的含义、举证责任倒置设置的作用，讨论了引入该制度的法律适用性，并通过工作案例对举证责任倒置制度的应用进行了分析，得出如下结论：

1)在串通投标的认定中引入举证责任倒置制度具有重要作用和意义。举证责任的倒置有利于合理分配行政机关和当事人之间的证明责任，对打击串通投标，维护市场秩序具有积极的推动作用；

2)在串通投标的认定中引入举证责任倒置制度法律依据充分，切实可行。

3)在串通投标的认定中，哪些事实证明责任需要倒置则是需要进一步研究的课题。