据中国社科院最新发布的《中国农村发展报告2020》预测，到2025年中国城镇化率将达到65.5%。在城镇化持续推进过程中，如何对淹没于城市之中却游离于城市管理之外、设施陈旧且整体居住环境恶劣的城中村进行治理改造，一直以来都是各级地方政府无法回避和亟待解决的老大难问题。城中村是由于我国独特的城乡结构和土地所有制矛盾以及有关法律法规不健全和城市管理疏漏等原因，在城市化快速发展过程中，在城市中心保留下来完整建制的村庄现象。传统的城中村升级改造方式无外乎政府主导、村民主导和开发商主导三种模式，不同地域在实施城中村改造时都会根据各自实际设计制定具体运作方案，故而各地城中村改造模式差异化特性明显。现阶段随着城市建设用地的逐年减少，加之地方政府对城中村改造项目政策扶持力度的不断加大，房地产开发商参与城中村改造的积极性高涨。与此同时，出于对美好生活和优良居住环境的追求，城中村村民也热切希望借由城中村改造契机从根本上转变自身的生活方式。基于以上背景，以公私合营为特色的PPP模式越来越多地被引入各地城中村改造项目之中，并且在实践中创造和积累了许多宝贵的经验。然而城中村改造PPP项目投资大、周期长、参与方较多，导致项目潜在风险和不确定性较大，应探索构建行之有效的风险管理机制，以此整合风险管理主体、风险管理要素、风险监控工具和风险分担转移。

城中村改造涉及政府、房地产开发商和城中村村民三方利益主体，其间衍生的问题都与三方利益的分配有关，只有兼顾三方诉求主张且利益分配达到相对平衡时，城中村改造项目才有可能顺畅实施并取得理想效果。采用PPP模式的最大优势，就在于参与城中村改造项目的三方主体都有实现利益诉求的可能，能够充分调动各方参与配合项目建设推进的积极性。

从政府角度来看，城中村改造项目中引入PPP模式，能够在很大程度上降低政府资金投入，减轻财政支出压力。比如在济南市历下区城中村改造过程中，当地政府制定出台了针对性较强的拆迁补偿政策，依据城中村所处位置和拆迁量，给予拆迁面积2至3倍不等的建筑面积补偿，并对回迁房报建等费用予以减免。如此一来，传统模式下的政府财政资金投入被PPP模式下的政策投入所取代，政府财政改造资金不足的制约瓶颈得以迎刃而解。

从开发商角度来看，追求未来经济利益最大化永远是恒久不变的内在驱动力。PPP模式下开发商更有机会尽早与政府主管部门接触磋商，减少投标支出、招标时长和其它不必要中间环节，及早在与政府的磋商洽谈中阐明进而实现己方的参与条件和利益诉求。比如在济南市2017年启动完成的48个城中村改造项目中，为保障开发商实现收益预期，规定在2020年之前不在拟改造城中村周边新批商品房用地，通过减少同类项目开工审批，为开发商城中村改造新建商品房累积购房需求、拓展更大市场空间。

从城中村村民角度来看，PPP模式下开发商城中村改造资金的足额投入，使得村民安置费用和各项补贴更能尽快到位，较之传统模式补偿金额更高、住房面积更大。比如济南市槐荫区城中村改造的补偿方案规定，村民原房屋1980年之前建造的按1m²补偿1.1m²回迁安置房，1980年之后建造的按1m²补偿1.2m²回迁安置房，同时减免消防费和人防费等附加税费，使得城中村村民在住房改造和变身市民后获得感和幸福感更强，更有高品质生活保障。

城中村改造项目在整个规划、设计、营建和运维过程中涉及到许多政策法规，立项报建审批环节及所需批文较多，从先期项目论证到最终项目完成历时较长，期间一旦发生政策变化都可能延误项目进程，增加更多不确定因素，影响项目的顺利推进。

城中村改造项目的资金来源主要包括政府财政资金、银行借款和社会资本，由于整个项目投资过大，完全依赖政府财政投入难免捉襟见肘、难以为继，所需资金的大部分必然需要透过PPP模式下的社会资本参与和银行贷款等渠道加以解决。城中村改造PPP项目最为常见的两种融资方式一是社会资本以股权投资的形式进入项目公司，另一种是项目公司采取债权模式进行融资。一般情况下，融资过程中涉及到合同、担保、贷款、抵押、质押等多重法律关系，运作过程中如果出现宏观政策变化、担保方式不当、参与方违约、财政拨款到位不及时和融资成本过高等情况，都可能衍生项目资金流问题，存在一定的融资财务风险。

拆迁安置的顺畅完成是整个城中村改造项目推进实施的前提条件和重要环节。城中村原住村民的经济状况好坏不一、家境条件参差不齐，拆迁补偿款又难以完全覆盖所有村民新购住房的资金需求，其中的困难村民家庭往往成为阻碍拆迁顺畅进行的钉子户和负面因素，一旦拆迁过程中存在政策不公、暗箱操作和协调沟通不到位等问题，就会在动迁村民中滋生蔓延不信任情绪，进而延误拆迁安置的预定进度，故而城中村改造PPP项目存在较大的拆迁操作风险。

现阶段城中村改造项目的政府、房地产开发商和城中村村民三方主体以及参与项目资金供给的金融机构，虽然能够基于PPP模式达成一定利益共识，但各自的利益诉求和目标重点难以做到完全匹配契合，故而在整个改造项目推进完成的全生命周期中往往蕴含着众多不确定因素，由此产生的风险问题一旦识别管控不力，往往导致项目推进受阻甚或停滞流产。

划分风险责任，厘清风险管理主体，构建各风险管理要素相容互补的风险管理机制，是城中村改造PPP项目落实系统性风险管理的基础保障。设计应用风险记分卡，让城中村改造PPP项目的动态跟踪监测更有抓手，也更切实可行。而风险分担框架机制的构建，则更有利于分清地方政府与社会资本方风险分担的责任义务，确保实现风险的合理分配、齐抓共管和消弭化解。

城中村改造PPP项目建设投入大、投资回报期长、运作过程复杂多变的风险贯穿项目全生命周期的始终，项目初期筹资规划阶段、中期建设阶段和后续运维阶段的风险各不相同，大致可分为融资风险、拆迁操作风险、设计和建设风险、运维管理和移交风险、法律法规及政策风险。政府与社会资本应在城中村改造PPP项目合同中对上述风险进行清晰分配，以便明确风险管理主体责任，确保风险管控措施落到实处。

对于融资风险，应由政府和社会资本共同承担，政府负责运用财政资金或通过融资平台贷款缓解一部分资金压力，社会资本则要承担基本的资金筹措、再融资和汇率波动等风险；政府承担拆迁操作风险，主要由项目所在地的政府拆迁办牵头负责；由于是政府和社会资本合资成立项目公司负责设计营建，故而双方共担设计和建设风险。开工许可、建设用地划拨出让、配套设施、建设审批手续等风险由政府承担。预算超支、工程质量问题、工期进度延误、施工安全管理、可保险的不可抗力等风险由社会资本方承担。不可保险的不可抗力和环评风险由政府和社会资本方共同负责；对于运维管理和移交风险，由政府和社会资本方共同承担城中村改造后的基础设施维护及物业服务管理、通货膨胀、不可保险的不可抗力、房价变动风险。社会资本方需要单独承担运维管理费用超支、物业服务不达标、材料供应不及时、建筑设备运维技术落后、环境污染、可保险的不可抗力、移交费用超出预算所带来的风险；对于法律法规和政策风险，一旦城中村改造PPP项目运作期间出现地方政府政策变化、越权签订合同、政府换届、政府机构改革部门调整和负责人更换、超出地方政府权限、税收政策变化等情况，由此带来的风险由政府负责承担。

PPP项目的发起方为担负受托责任履行义务的各级地方政府。在项目先期筹划阶段，政府主管部门应切实担负起城中村改造项目可行性研究报告编写、VFM评价和财政负担能力论证等职责，识别确认项目早期风险，预估项目运营收益，择优遴选确定作为社会资本方的房地产开发商；在项目运作执行阶段，地方政府以PPP模式合作方或项目公司股东的身份，对项目建设和经营运作提供必要的政策支持、财政扶持、绩效评价和跟踪监管；在约定的项目移交阶段，地方政府应收回项目所有权和运营收益权，以及由此产生的风险及报酬，并本着让利于民的原则，最大程度地做好回迁转变身份后城中村村民的生活保障工作。

由于PPP模式下城中村改造项目明显存在投资大、周期长、交易结构复杂和运作环节多等特点，较之地方政府，作为社会资本方的房地产开发商在项目全生命周期不同阶段内所承受的风险压力更大。开发商应审慎评估项目的投资收益率，据此作出正确的投资决策；考虑到城中村改造项目所需资金量较大，开发商要在银行信贷政策波动和融资难融资贵的情况下制定出切实可行的融资方案，尽可能控减融资成本；在项目运作执行阶段则要面临建设资金缺口压力大、新建住宅特许营销盈利模式不确定、退出机制不健全等风险。

依据PPP合同条款设立的城中村改造项目公司有别于常规法人主体，其存续期等于或略长于PPP城中村改造项目的合作期。作为城中村改造项目实施的具体承担者，项目公司的职责在于抓好项目规划、设计、施工和运维等各项工作，既是项目融资主体、村民回迁住宅及公共服务的提供者、地方政府与开发商利益诉求耦合交融的聚集主体，也是PPP模式下城中村改造项目各类潜在风险不可或缺的关键管理主体。

风险管理规划是政府、社会资本方和改造项目公司内部及三方之间厘清确定PPP项目实施风险管理活动的过程，主要流程包括：构建营造具有浓厚风险管理意识的内部环境，根据三方主体不尽相同的风险偏好和风险容忍度，设定城中村改造PPP项目风险管理目标，确保风险管理内容、程度和类型与项目全生命周期不同阶段环节的推进重点两相匹配契合；通过制定风险管理方案及配套实施细则，规制督促政府、社会资本方、项目公司和城中村村民各利益主体之间的沟通协商，争取政府领导和企业管理层对风险控制的重视、认可和支持，建立风险管理专门机构从组织上保障项目风险管理落实。

城中村改造PPP项目风险识别与确认是一个反复进行、层层递进的过程，风险管理人员应从影响风险管理目标实现的不同维度中全方位识别确认不确定风险因素及事项，结合城中村改造过程中建设投入较大和融资难度较高，安全问题和村民生活问题较为突出，破旧房屋拆迁难度较大等不确定性因素较为复杂的特点，综合运用历史文档核查、情景分析、信息采集及数据挖掘技术、基于BIM技术的信息管理集成和可视化碰撞检测等有效方法，提早识别确认各类潜在风险因素可能导致的风险后果。

针对城中村改造PPP项目全生命周期风险因素众多，且各类风险因素相互依存又相互制约，呈现出项目风险因素的复杂性和多样性特征，政府、社会资本方和城中村改造项目公司风险管理三方主体应在层次分析的基础上，采用模糊综合评价法对项目各层次风险进行评估。通过风险分析与评估，对潜在风险因素及事项进行定量与定性研究，从可能存在的风险后果及影响两个视角进行分析预判，可能性风险后果分析更多采用定性方法确定城中村改造项目风险发生的概率，风险影响分析则采用定量方法测算其影响范围和程度。

依据城中村改造PPP项目的风险分析与评估结果，拿出针对性和可操作性强的一一因应管控措施，尤其是要据此将因应管控风险所需的资源和活动添加进城中村改造PPP项目的预算、工程进度和项目成本及质量管理计划之中，通过资源优化配置和调整为项目风险控制夯实基础。具体实施中应本着“控制能力最强者承担主要风险控制任务”的原则，融合运用好风险规避、控减、分担和承受等多种风险应对方法。

风险控制活动应贯穿城中村改造PPP项目的始终，全面覆盖项目各阶段、各层级、各业务板块和各流程环节，涵盖立项审批、报建批准、授权、调节、融资方案制定、设计施工计划拟定、项目调度、经营业绩考核、职责分工等各个方面，应综合利用人工控制、信息化控制、预防性控制和督查性控制等多种渠道和手段加以控制落实；城中村改造PPP项目的监控督导主要由政府主管部门或其委托的独立第三方机构来负责实施，应在全程实时动态跟踪监控的基础上，定期通过绩效考核评价反映出三方管理主体的真实风险管理能力和水平。

风险记分卡是用于监控城中村改造PPP项目风险的实用工具，出于动态监测项目风险对项目未来收益影响的目的，应从项目绩效的视角来设计项目风险记分卡并应用于日常风险监控。风险记分卡样表如表1所示。

通过设定表1中的相关风险指标目标值，比较城中村改造PPP项目不同期间和阶段的实际风险管理达标落实情况，再结合风险管理对项目绩效的影响程度，将该阶段项目风险划分为“危险区”、“预警区”和“安全区”三个不同的风险区间。除了对“项目公司财务指标”、“城中村改造PPP项目利益攸关者满意度”、“项目运营”和“创新与成长”四个维度的16个单项指标进行加权赋分评估外，还应将上述得分进行加总，从整体上判断城中村改造PPP项目在不同阶段所面临的风险程度。

依据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)中有关PPP风险分担的指导性意见，结合城中村改造PPP项目的运作特点，风险分担应遵循风险公平分担原则、风险有效控制原则、风险收益对等和风险可控原则、权责对等及违约赔偿原则。城中村改造实际运作中，各级地方政府一般都将“风险分担优化、风险收益对等和风险可控”作为政府与开发商分担风险的基本原则。风险分担原则的确立有助于规范优化城中村改造PPP项目的风险分配与管控，大幅提高风险分配过程中政府与开发商之间的沟通效率，弥合双方利益及意见分歧从而降低谈判时间成本，通过促进信息共享从而增进彼此合作互信程度。

遵照《政府和社会资本合作模式操作指南》中有关风险分担的规范导引，借鉴国内学者对PPP项目风险分担的研究成果，可设计构建城中村改造PPP项目风险分担机制框架如图1所示：

从图1可看出，在城中村改造PPP项目初步风险分担阶段，地方政府和社会资本方房地产开发商在经过风险识别和分析后，对于不在自身控制范围内的风险，将会在共同承担风险的基础上，针对较难控制的风险进行谈判磋商，在全面风险分担阶段商定风险补偿价格，并签订合约来分清明确合作双方的风险分担责任义务，确保实现风险的分配、转移、共担、管控和化解。风险分担都是按照前述风险收益对等、权责对等和风险可控的原则有序渐次进行，在初步分配风险后政府与开发商就共同承担风险的方式、比例以及风险补偿等细节进行商谈，并以合约的形式将之固定下来以保障风险分担与管理落实。风险分担需要双方对城中村改造PPP项目的各类潜在风险具备全面深入的认知把握，在此基础上反复进行开诚布公的沟通洽谈，才可能取得符合双方风险承担能力实际的风险分配与承担结果。在进入后续风险跟踪与再分担阶段，对于新发现的项目风险可重新进行识别，对于合约协议未能涵盖的项目风险变化，则可重新进行风险分析。

为积极实施新型城镇化战略，让更多群众享受到改革发展带来的实惠，济南市政府近年来围绕“加快科学发展，建设美丽泉城”的中心任务，加快推进市内城中村升级改造，统筹解决被改造村居民的安置补偿、就业、社会保障、户籍管理、经济体制和社区管理改革等问题，努力实现“村民变市民、集体土地变国有土地、集体经济变股份制经济、村庄变社区”的四个转变，促进经济社会全面协调可持续发展。截至目前，在已经完成的槐荫区西沙王庄、市中区大庙屯等236个城中村改造项目中，全部引入社会资本采用PPP模式加以实施。尤其值得一提的是，济南市政府及各相关区县政府高度重视城中村改造PPP项目的风险管理工作，知实情、出实招，与参与项目合作的开发商一道在项目风险管理机制构建，特别是在风险记分卡运用、风险分担等方面，探索出了很多行之有效的风险管理方式方法，积累了宝贵的风险管理经验。

济南市在每个城中村改造项目的初始评估论证阶段，都把如何选择引入实力强、有信誉、负责任的房地产开发商作为重要议题，提前就社会资本方的引入进行专题研究。在通过公开招标竞标确定了参与项目的开发商后，由城中村所在地区县政府与之成立项目公司，由此形成了区县政府、房地产开发商和城中村改造项目公司三方风险管理主体。其中，区县政府主要负责项目前期规划发起、物有所值评价和财政承受能力评估，请示争取市政府对城中村改造项目提供政策支持，协调市及区县财政给予必要的扶持，由市及区县建设局牵头负责项目绩效评价和全程监管；房地产开发商主要在提前估算项目投资收益率的前提下，制定合理可行的项目开发建设和投融资方案；项目公司具体负责城中村改造项目的各项实施工作，是项目融资的法人主体和项目各类潜在风险的关键管理主体。

厘清确定了风险管理规划、风险识别确认、风险分析与评估、风险应对与管制、风险控制与监控5个相互联系影响的城中村改造PPP项目风险管理构成要素，结合项目实际确立风险管理总体目标，依托运用信息技术提早进行风险识别确认，采用定量和定性相结合的方法对识别出的项目风险进行全面分析与评估，针对分析评估结果制定切实可行的风险应对措施。由济南市城中村改造领导小组牵头负责项目风险动态跟踪和防控措施落实督查，提前与各区县政府签订项目风险管理责任状，形成了一级抓一级、一级带一级、层层有责任、层层抓落实的城中村改造风险管控良好局面。

在济南市城中村改造PPP项目风险管理具体措施方面，主要是设计运用了风险记分卡这一风险监控工具，紧紧围绕项目综合绩效和未来收益预期，分别从“财务指标”、“利益攸关者满意度”、“项目运营”和“创新与成长”4个维度，定期对不同维度下的相关单项指标进行评估打分，按照分值和风险影响程度确定是否处于“危险区”、“预警区”或“安全区”，以此直观反映城中村改造项目不同阶段所面临的风险程度和风险管理落实情况。同时采用因果分析鱼骨图等实务工具分析影响项目绩效的主要风险，并不断调整优化因应策略以持续强化风险管理举措；此外，济南市及区县政府还按照“风险收益对等、权责对等和风险可控”的原则，构建了城中村改造PPP项目风险分担机制框架，由项目所在地区县政府与开发商在协商谈判的基础上，以合同形式约定风险分担的内容、方式、比例以及相应补偿，确保项目风险合理分配、有效转移和尽职共担。