传统的市县级基础设施投融资平台公司由于大量举债支持地方经济发展，债务越发膨胀，最终导致债务与资产错位、偿债能力低下、融资能力减弱、投资发展动力不足等问题，加之长期存在政企不分，市场化程度低的短板，生存日益艰难，如若再裹足不前，将面临被淘汰的风险，而基础设施投融资平台公司债务大都是地方政府的隐性债务，极易引发系统性债务风险。因此彻底了解和分析地方基础设施投融资平台公司的业务现状及面临的困境，探讨切实可行的市场化转型发展之路，有助于地方政府规范基础设施投融资平台的管理，理顺政企关系，促进可持续发展，对探索地方基础设施投融资平台公司转型发展具有十分重要的现实意义。

地方基础设施投融资平台公司是地方政府通过财政拨款、注入土地、房屋和股权等资产方式设立，承担政府旧城改造、基础设施建设任务，从事土地整治、开发、储备等，拥有独立法人资格的经济实体，是地方政府基础设施建设和筹集资金的重要平台。依靠政府背景及借助各类担保，通过举债融资，在地方各项基础设施建设中发挥了重要作用。但因受困于国家政策的不断调整及平台公司自身发展瓶颈，地方基础设施投融资平台公司转型发展势在必行。

从政策法规层面看，近年来监管层对地方债务监管持续加码，金融强监管导致平台公司的融资渠道逐渐收紧，各种政策法规接连发布。从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)开始，国家提出地方基础设施投融资平台公司必须剥离融资职能，进行市场化转型发展。2017年后相关监控文件更是密集出台，对地方政府债务和地方平台公司债务进行规范约束，明确要求平台公司必须转型，一系列严控规定围堵了实力较弱的平台公司的融资渠道，加之受深化国资改革的影响，平台公司的发展进入“寒冬”时期，面临监管趋严和融资需求日益增长的双重压力。

从长期发展来看，地方政府的融资方式也迈入了其自身的新常态，地方政府的投融资机制面临了前所未有的变革，产生了地方政府以地方政府债券和PPP模式为主的新型投融资模式，基础设施建设的融资渠道发生了重大变化。此外，受宏观经济环境影响，地方政府的投资规模将会进一步收缩，因而实力较弱的平台公司的未来业务前景和发展空间都将会受限。如果平台公司再不进行相应转型，增强自身造血机能，消除债务隐患，力争在地方政府重塑投融资模式过程中占据有利地位，未来将面临被清理的命运。

从转型期限看，2018年以来，从中央到地方明显释放了基础设施投融资平台转型期限的信号，转型步伐明显提速，例如湖南省、陕西省、重庆市等都对相关工作做了安排部署。由此可见，平台公司转型已经迫在眉睫。

近10年来，随着城镇化进程地快速推进，城市基础设施建设投资力度越来越大，而公益性设施建设和公用事业工程总体来讲建设周期长，投入巨大，单靠财政支出并不能有效解决投资所需巨额资金，因此基础设施投融资平台公司应运而生。它通过不断地举债融资，代替政府建成了大量的公益性基础设施项目，导致债务规模迅速飙升，有的平台公司债务风险已超过了财务风险预警线。以我国西部地区某公司(以下简称“B公司”)为例，公司的有息债务规模由2011年末的20.56亿元上升至2020年6月末的120亿元。按照公司目前的金融类债务余额、在建项目应付工程进度款等几个因素来测算，明年仅维持信用支出和工程款支出两项合计资金需求约50亿元，这还未考虑新增贷款利息、日常合理的经营支出等项目。虽然按财政部相关文件精神，对因实施公益性项目承担的债务予以确认，也纳入了地方全口径债务进行统计，但没有制定具体的债务化解措施，每年靠地方政府债券解决的部分有限。债务利息尚未纳入财政预算。受政府债券发行规模和地方财力等因素限制，隐性债务由政府自行消化，短期内解决无法实现也不现实。因此，需要平台公司持续不断地融资，通过借新还旧实现现金流平衡。平台公司债务逐年增加，风险越来越大。同时，陆续出台的监管文件均强调融资的合规性及市场化原则，政府信用层面上禁止政府信用背书，资产注入层面上禁止非经营性资产的注入。多重因素影响下，各大金融机构也较为谨慎，项目融资进展缓慢。2020年，受新冠疫情影响，国家实施量化宽松政策，货币充裕，贷款利率下降，东部一些地区正在将一些高成本的非标债务进行置换，同时严禁再有类似项目，将债务融资成本控制8%以内。若在B公司所在省份也推行类似政策，对于企业信用评级AA级及以下的地方平台公司来说，无疑雪上加霜。

一是领导层专业性人才匮乏。目前，多数平台公司领导层来源于行政领导，普遍欠缺企业经营管理经验和专业技术，对企业管理和业务不熟悉，角色转变适应能力缓慢。同时，人员配置偏老龄化，部分人员处于退休边缘，工作积极性不高，主动学习不够。领导层人员流动性较大，因此在决策企业重大事项上除政府指定必须完成的项目外，考虑个人风险和短期行为的居多。对企业来说，领导层人员刚熟悉企业业务，具备一定的管理经验时被调动，一定程度上影响企业可持续发展。

二是员工的准入与退出机制失衡，人员闲置和浪费严重。随着国有企业的改制、重组、关停以及职能职责的重新分配，部分人员不能完全适应新形式、新岗位要求，人员出现冗余，加之没有相应的人员退出机制，企业运行成本增加。从人员年龄结构看，人员偏老龄化严重，活力不足，绝大多数属于非市场化招聘人员。从人才结构看，中高级工程、会计类人才富余，金融、工商管理类人才缺乏。三是薪酬体系设置不合理，无相应的激励机制。无论是领导层还是员工，收入水平均过低，福利待遇较差。

平台公司的行政色彩普遍较浓。从《公司法》的相关规定看，平台公司和其他公司制企业一样，都是独立法人主体。由于平台公司系地方政府管控的企业，政府属于公司的实际控制人或唯一股东，有权力决定公司的三重一大等事务，但是站在政府层面作出的决策不一定都符合公司实际。那么，不符合实际的决策就会干扰公司的正常经营管理，导致资金使用不当、收回不利以及非市场化的担保、收购等。同时，平台公司的管理层由政府任命，管理决策更倾向于完成政府指令性任务。政府忽略了平台公司法人治理结构的完善和现代企业制度的建立，虽然平台公司设置有董事会，但是其权利基本上形同虚设。企业的大小事务，一旦涉及到集体决策，经党委会、总经理办公会、董事会等机构审议后，最终还需要报主管部门及政府审批。而政府及其部门审批程序多，决策时限长，最终导致企业经营错失发展良机。

地方基础设施投融资平台公司是地方政府投融资职能的产物。有关调查报告显示，地方基础设施投融资平台大幅举债为地方政府代建大部分以公共基础设施为核心的建设项目，是地方政府进行基础设施建设的主力军和生力军，如工业园区开发、保障性住房建设、公共道路建设等，它们具有公益性及准公益性的特点，该类项目投资回收期长且产出率低，最终表现资产质量差，自身造血功能缺失，盈利能力弱，投资回报率低的现象。以B公司为例，财务数据显示，一是资产流动性差，绝大部分为公益性资产。B公司的资产来源于两部分，前期政府直接注入已有的土地、道路、林权等非经营性资产及持续注入后期融资建设形成的城市设施资产。最近一期财报显示，公司非流动资产占资产总额的比例高达69.04%，资产流动性不足，变现难。二是营业收入较为单一。B公司85%以上的营业收入来源于基础设施建设。而其他经营性板块规模小、业务尚不稳定，企业自身盈利能力较差，且产业优势不明显，经营性收益仅能维持企业自身日常运行。三是债务利息难以依靠项目自身予以资本化。大额利息费用予以资本化长期挂账，严重违背企业会计准则，增加年度财务报表审计风险。若予以费用化处理，会导致大额亏损，直接影响企业后续融资。四是投资结构单一，缺乏造血功能。地方投融资平台公司承担的项目主要集中在资金投入大、投资回报少或者无、回收期限长的基础设施项目，投资结构普遍单一。项目建设投入无法通过项目自身融资解决，致使续建和新建项目无资金来源。仅依靠公司自身运营难以实现盈利和获取盈余的现金流，只有通过借新还旧方式实现现金流平衡，或者依靠财政补贴平衡项目亏损，逐年累积缺口成倍增大。如在资金来源突然减少的情况下，贷款资金用途容易出现错位，面临较大的审计监管等压力，极端情况下会导致平台公司的资金链发生断裂。

按照总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解的原则，审慎稳妥地处理、防范和化解平台公司债务风险。一是政府统筹协调。当前，简单、粗放的资产注入模式已经不可持续，也无法提升融资能力，甚至会带来合规性风险。地方政府需要做好整体性的资产构建，推动资产及业务整合、重组，做实、做强资产，提升平台公司的盈利能力和融资能力。目前政府有部分经营性资产，由事业单位下属公司经营，也有部分经营性质的事业单位，需要政府在转变职能的政策原则上，继续推动优质经营资产的注入，把所有能产生收益的资源都通过划拨(转)、出让等方式注入平台公司，夯实公司的资产规模和经营实力。二是债务置换，建立偿债基金。政府需要及时掌握各类国家政策，未雨绸缪。全力争取地方债券发行额度，通过地方政府发债等方式置换部分隐性债务；三是严控投资。坚持“量入为出、轻重缓急、确保重点”的原则，合理制定政府投资计划，优先保障地方战略性项目和民生项目，防止无效投资，过度投资，进而无序增加公司债务。四是探索打造AA+级以上的平台公司，提升地方平台公司的信用水平，充分利用资本市场，获取长期限低利率的资金支持，从而优化债务结构，严控债务增速，同时新增债务尽可能地转化成有效的优质资产，以时间换空间，逐步走上良性循环的道路；五是夯实地方财力，发展地方经济。首先优化营商环境，完善各类产业优惠政策措施，特别是推动第三产业加快发展的政策措施，抓好组织引导工作，拓宽民营经济的融资渠道，降低其融资成本；其次实施走出去战略，加大与发达地区企业、产业研究院等之间的合作，重点引进能拉动地方产业、创造就业需求和能持续产生财政收入的招商引资项目和技术，充实产业园；最后严格预算管理，合理安排支出。

知识经济时代，平台公司只有拥有并充分利用优秀的人才，转型发展才具有核心竞争力。一是领导层选人用人机制方面，平台公司的董事长兼党委书记应当由政府指派，其余经营班子应推行市场化的选拔方式，推进管理层的职业化、专业化。在董事会中，除保留部分政府委派人员外，可以探索引进独立董事和职业经理人，由职业经理人负责公司的具体经营管理事务。二是员工准入与退出方面，政府应当允许平台公司建立健全员工的准入、培训、晋升、退出等制度，允许企业自主招募优秀的紧缺人才，放宽特殊紧缺人才的薪酬限制，激活现有存量人才的能力，采取竞争上岗机制，淘汰不适应企业发展的人员。三是在激励机制方面，政府应当制定合理的薪酬制度和激励约束机制。政府相关部门首先要关注其他地方同类同行业国有企业的薪酬水平，衡量本区域的薪酬是否具有市场竞争力，薪酬水平要与经济发展水平及物价水平相适应。此外，要敢于重奖对企业有突出贡献的人才，建立特殊贡献专项奖励基金，激励优秀人才充分发挥自身的聪明才智，积极建言献策，为企业的稳定、健康及可持续发展提供智力支持。

平台公司扮演着政府职能部门和公司双重角色。新形势下，如果再单纯地将平台公司作为政府的投融资工具看待和管理，那么平台公司将面临被淘汰的风险。所以，要理清平台公司与地方政府之间的权责关系，合理定位公司的职能，逐步形成以政府监管、平台公司独立运营为核心的指导思想。政府作为出资人履行主要监管职责，坚持“以放为主，放管结合”、“分类监管”作为管理原则，合理确定政府对平台公司的管理权限，让平台公司完全依照商业原则运营，享有充分的自主经营权，成为真正独立的市场参与主体。特别是要充分发挥董事会在公司治理中的决策作用，提高经营决策效率。同时，应对平台公司实行科学的绩效考核管理，厘清监管边界，注重分类考核，从而改善平台公司管理行政化严重的现状。保信用为平台公司首要目标，投融资规模应根据企业实际发展需求而定，费用多少则根据企业经营效益定。比如，对公益类平台公司，政府应重点管理平台公司的国有资本布局，规范其资本运作，关注投资回报。对主业突出、有竞争力的旅游和商业服务类企业，重点考核企业经济效益、资本回报率等指标。

2020年，虽然融资环境有所改善，但地方平台公司的造血能力并没有出现有效提升，反而有弱化倾向。在这种情况下，一是为了防范和应对政策风险，地方政府和平台公司需对当前及未来宏观经济金融政策和市场环境进行研判，实时追踪政策动向，适时利用好政策机遇与空间抓紧平台公司转型，使之成为真正的城市发展服务商和地方产业发展的动力源。二是做实平台公司资产，置换公益性资产，彻底分析平台公司现有资产的属性，甄别公益性资产，制定公益性资产的剥离方式及处置安排。三是资源整合，发展优势产业。第一，政府应当全面清理政府投资企业并实行分类管理，通过改制重组等方式关停、注销空壳或者僵尸控股公司，推进有经营业务实质、能够产生稳定现金流的企业的发展，在不损害现存平台公司融资能力的前提下，合理分类实施平台公司间或者国有企业之间的重组，整合优势资源，形成产业优势。第二，清理平台公司自身内部资源，在整个集团体系内合理分配现有的资源和资本，实现资源的合理配置和优化组合。四是积极拓展市场化业务。第一，拓展原有的国有资产租赁、特许经营、生态旅游、城市管理等业务，通过市场化运营，盘活存量资产，提高资产盈利能力和公司偿债能力，增强造血机能。第二，根据自身经营业务特点，积极拓展新业务，围绕农业及农村环境整治、最美乡村建设、智慧城市、生态环保等相关领域运作，结合区域经济优势，开展大宗商品贸易、供应链金融、物流服务业务，形成新的利润增长点。

例如，B公司所在区域充分利用蓄牧生猪产业优势，转型以生猪产业链各环节大数据采集、开发、应用为业务发展重点，培育生猪期货交易、金融服务、智能设备研发销售、饲料生产、育种防疫等实体产业。经过两年实践，B公司已由平台公司向实体企业成功转型。

面对宏观经济金融形势和政策环境的不断调整，作为地方政府主要的基础设施投融资角色，平台公司更应当加快转型发展，突破当前困境，增强自身造血功能，积极创新融资方式，拓宽融资渠道，为防范债务性风险贡献力量，与时俱进探索转型发展之路，为区域经济发展做出更大贡献。