2016年住房和城乡建设部进一步推动工程总承包发包模式在民用房屋建筑工程领域适用，各地政府投资类房建项目率先试行并且占比逐年提升，《建设项目工程总承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216)在第13.2.3条设置了合理化建议利益分享条款，但是实务中，多数政府投资类项目的发承包双方没有给予该条款应有的重视，在合同专用条款中并未约定合理化建议利益分享方式，从而加大了项目建设期投资控制的难度。本文以完成初步设计审批后进行工程总承包发包(《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第七条规定)的政府投资类房建项目为研究对象，就合理化建议利益分享进行探讨。

目前，我国在政府投资类房建工程中未采取建设单位与使用单位完全分离的管理模式，部分工程的发包人即为该工程的使用单位，即便发包人为政府出资设立的平台公司，该类公司通常也仅限于形式上的独立，其在项目管理中的决策行为深受工程使用单位的影响。工程使用单位出于地方形象、业绩或者自身使用需要，往往倾向于高标准甚至超标准实施工程建设，最终导致项目投资管理失去控制，项目投资超过概算甚至超过立项批复总额的现象屡见不鲜。工程承包人天然具有获取更多产值收入的自我驱动力，在施工总承包模式下，由于工程设计决策权掌握在发包人手中，承包人的收入扩张倾向会受到不同程度的抑制；在工程总承包模式下，承包人在一定范围内享有了设计决策权，获取了更多的收入扩张倾向释放机会，承包人的收入扩张传导至发包人后最终体现为投资扩张，这是工程总承包模式下影响项目投资控制的又一重要因素。

在发包人、承包人两大工程参建主体同时倾向于扩张投资的情况下，如何对扩张倾向加以约束成为项目投资控制的关键。当前，对发包人的约束主要为《政府投资条例》及各地实施细则规定的投资控制行政责任；对承包人的约束主要体现在承包合同对结算限额的约定之中，该类合同约定本质上是发包人行政责任向承包人的延伸或具体实现方式。实务中，实现约束目标主要面临着两个方面的问题：一是行政责任延伸为合同约定的比例有待提高，本文对60项政府投资类工程总承包合同进行了查阅统计，其中31份合同没有约定结算限额，占比超过了50%；二是约束刚性不足，发包人的行政责任及民事责任交叉，一旦项目投资失控，发包人会优先选择规避行政责任，使项目的建设或结算工作陷入无限期的拖延之中，看似刚性的约束最终往往会转化为承包人的现实损失。

在工程总承包项目投资扩张约束控制手段单一、执行弱化、刚性不足的现状下，明确合理化建议利益分享变得十分必要，这一机制至少可以解决两个方面的问题：一是逆转承包人收入扩张倾向，承包人作为高度市场化的工程参建主体，扩张收入无可厚非，其扩张收入的根本目的是追求效益，只要合理化建议利益分享方式得当，承包人就会转而倾向于通过合理化建议降低合同价格获取分享利益，而不再执着于冒着超概算风险去扩张收入；二是投资控制手段更加的丰富合理，合理化建议利益分享使承包人改变了效益获取方式，加之其掌握的设计决策权，会对发包人投资扩张倾向形成有效制衡，叠加《政府投资条例》规定的发包人投资控制行政责任约束，项目投资控制手段将会变得更加的合理化。本文对分布于21个省市的60项政府投资类工程总承包项目合同条件进行了调查统计，其中仅有3个省市的5份合同，明确约定了合理化建议利益分享方式，但相关约定也仅限于合同价格降低奖励，对于合理化建议缩短工期后的提前竣工奖励均未进行约定，合理化建议利益分享方式约定的缺失，不能充分的调动承包人发挥技术优势和管理特长的积极性，更为项目投资控制带来不稳定因素，实务现状使得合理化建议利益分享变得更加的紧迫和现实。

根据示范文本通用条款第13.2.3条约定，合理化建议给发包人带来的利益主要包括降低合同价格、缩短工期及提高工程经济效益三大类，前两类因为成果直观、可量化程度高，非常适合纳入合理化建议利益分享范围。多数政府投资类房建工程并非经营性项目，在工程经济理论层面通常采用价值工程分析法对非经营性项目的工程经济效益进行评价。价值工程经验分析法、ABC分析法及百分比分析法(功能重要系数)，本质上是主观价值判断的人为量化分析，而对某一工程或做法的主观价值判断，往往因人而异、因时而异、因地而异，导致工程经济效益的度量在实务中难以实现，因此，笔者建议不将单纯的影响工程经济效益的合理化建议纳入利益分享范围。

工程建设领域的“合理化建议”的术语最早出现在99版《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-1999-0201)中，其条款29.3规定：承包人在施工中提出的合理化建议涉及到对设计图纸或施工组织设计的更改及对材料、设备的换用，须经工程师同意。其后的各版示范文本直接沿用了合理化建议这一词语，而并未予以进一步明确的定义。那么，是否所有涉及设计图纸、施工组织设计、材料、设备更改换用，并且给发包人带来利益的合理化建议都应当纳入利益分享范围呢?笔者认为，不宜如此简单机械地认定。判断一项合理化建议是否应当纳入利益分享范围，除了考虑发包人所获利益这一前提因素之外，还应当考虑该项合理化建议是否是承包人投入一定强度的资源后产出的成果，本文称之为“承包人资源投入原则”。例如在不影响耐久性及观感的前提下，承包人提出将外立面真石漆更换为仿石涂料，既会降低合同价格也能缩短工期，但是形成此类建议并不需要承包人投入人财物等任何资源，或者其资源投入强度极低，所以此类合理化建议并不适宜纳入利益分享范围(压缩工期是否奖励需要具体分析)。

以合理化建议对项目的主要有形影响为依据，从建设规模调整、重大方案选型、材料设备选型及实体含量控制四个方面，对常见合理化建议是否应纳入利益分享进行具体分析。

房建项目建设规模有形体现是项目的用地面积、建筑面积，其中建筑面积通常是工程总承包项目施工图设计阶段合理化设计的重点方向。某项目在未调整地下车库单个车位尺寸及车位数量的前提下，通过柱网布置、梁柱截面及交通组织优化，将地下车库建筑面积由初步设计规划的12000m²优化为10115m²，降低投资额1500万元，缩短总工期1个月。该类合理化建议符合承包人资源投入原则，应当纳入利益分享范围，如果承包人提出将地下停车位部分转移至地面的简单建议，虽然也能达到减少面积、降低投资、缩短工期的效果，但是因为该类建议不符合承包人资源投入原则，所以并不适宜纳入利益分享范围(压缩工期是否奖励需要具体分析)。

一般来说，重大方案选型都涉及到大量的智力、试验等资源投入，比如实体方面常见的地基及基础处理、结构形式、设备系统选型，措施方面的支护降水工艺选型等，需要专业人员经过大量的验算、设计、论证或者试验才能提出更加合理化的方案，此类合理化建议符合承包人资源投入原则，因此，应当纳入利益分享范围。

材料设备选型通常属于比较简单的合理化建议方式，比如前文提到的外立面材料选型，因其不符合承包人资源投入原则，一般不适宜纳入利益分享范围，但是实务中也存在一些例外情况，需要发包人自行判断确定。比如，合同约定的暂估价材料选型时，承包人通过其在某一品类材料采购方面建立的供应链整合优势，让发包人以低于市场的价格完成了该品类材料的采购及认价时，因为承包人的供应链整合优势通常是以其对供应商的规模保障、资金支付等资源倾斜为条件获取的，是资源投入的成果，发包人享受这一成果带来的利益后应当将其纳入利益分享范围。

房建工程实体材料消耗量的控制主要包括钢材、混凝土、二次结构砌体及外门窗几大方面，承包人需要通过不断优化建筑平立面形状、结构方案及材料选型才能实现消耗量的合理优化，合理化建议成果应当纳入利益分享范围。园林绿化景观等配套工程实体材料消耗量主要取决于总平面布置及乔灌草、硬质路面的占比等因素，其中总平面布置的合理化通常需要承包人进行多方案对比才能实现，应当纳入利益分享范围；而在总平面布置不变的情况下，乔灌草及硬质路面占比的调整仅仅是简单的方案选型，不适宜纳入利益分享范围之中。

业界及高校研究人员提出的提前竣工奖励标准主要分为三类：一是投入法，以承包人为实现特定工期压缩所投入的资源来核算奖励标准；二是产出法，以发包人因工期压缩所获收益为依据来核算奖励标准；三是综合法，综合考虑承包人投入及发包人收益核算奖励标准。于政府投资类房建项目而言，笔者倾向于选择产出法，主要原因有三点：

一是产出法是政府投资类项目中发包人判断项目是否需要压缩工期的主要依据，发包人可据此自行选择是否以及如何设置提前竣工奖励，笔者调查统计的60项政府投资类房建工程均未设置这一奖励，正是因为多数工程发包人并没有压缩工期需求；

二是投入法自身存在适用局限性，仅适用于承包人通过投入资源赶工压缩工期的情况，比如前文所述的外立面选材更换后缩短工期的情况，承包人几乎没有资源投入，其赶工成本难以量化核定；

三是即便是通过赶工压缩工期，实务中对于发包人而言，核定承包人赶工方案中的人材机额外投入、分析承包人压缩工期收益(比如管理成本、材料设备租赁成本的降低等)是异常复杂的工作，实务中难以执行。在对缩短工期的奖励中，应奖励其对总工期的影响，不应依据该工作对工作时间的缩短值进行奖励。建议采用按总工期缩短日历天设置奖励标准的方式，具体标准由发包人根据其预期获益情况来核定，比如回迁房工程，可以参照该工程对应的安置成本确定每日历天提前竣工奖励金额。

在施工总承包合同利益分享研究中，有学者提出根据合理化建议对合同价格降低的贡献值大小来确定，见式(1)。

ΔM₁=α×(p₀-p₁) (1)

式中，ΔM₁为因降低了合同价格应奖励承包人的金额；α为合同规定的奖励系数；p₀为某工作或工程合理化建议前价格；p₁为某工作或工程合理化建议后实际价格。

该方法客观合理，在房建工程总承包项目中仍然适用，与施工总承包项目中适用该方法稍有不同的是，工程总承包项目的合理化建议多数是围绕初步设计展开，而工程总承包合同约定的工程造价确定依据通常是项目所在地的预算定额计价体系(即便合同约定采用工程量清单计价，鉴于当前预算造价体系特点，清单组价的依据也是预算定额)，在计算p₀时会遇到初步设计深度与预算定额子目不匹配的问题，比如初步设计阶段结构设计深度满足不了分规格型号精准计算钢材用量需要，存在p₀难以计算确定的情况，这也是实务中多数合同并未约定利益分享方式的一个重要原因，因此，建议发承包双方应当在合同中对常见类型的合理化建议奖励基数(p₀-p₁)如何计算作出明确约定。

建议按照单位面积造价指标法来确定奖励基数，见式(2)。

奖励基数(p₀-p₁)=(s₀-s₁)×单位面积造价指标

式中：s₀为合理化建议前工程占地或建筑面积；s₁为合理化建议后工程占地或建筑面积；单位面积造价指标由发包人依据土地获取成本、园林绿化概算指标或工程实体概算指标确定。

①合理化建议前该方案有对应的独立初步设计概算，见式(3)。

奖励基数(p₀-p₁)=初步设计概算×概算下浮率-p₁(3)

式中：概算下浮率=(招标概算价-承包人中标价)/招标概算价；p₁根据合理化建议后方案及合同约定的造价确定方法计算确定。

②合理化建议前该方案没有对应的独立初步设计概算的，比如地下室无梁楼盖还是有梁板方案的选择，此类方案往往涉及到实体材料消耗量的控制，建议不按照重大方案选型纳入利益分享范围，而是纳入下述实体含量控制中考虑。

①通过招标询价等方式进行了价格比选，见式(4)。

奖励基数(p₀-p₁)=预算材料用量×(次低报价单价-暂估价认定单价) 　(4)

②未经过价格比选的，按式(5)进行计算。

奖励基数(p₀-p₁)=预算材料用量×(暂估单价×概算下浮率-暂估价认定单价) 　 (5)

建议发承包双方参照经营性房地产开发项目中常见的处理方式，在设计合同中约定施工图设计实体含量限额指标，并据此计算奖励基数，如式(6)所示。

钢材含量奖励基数(p₀-p₁)=(i₀-i₁)×建筑面积×钢材预算单价 　 (6)

式中：i₀为施工图设计钢材建筑面积平米含量限额指标；i₁为实际施工图钢材建筑面积平米含量；钢材预算单价由发包人根据某一常用规格钢材及预算定额确定即可。

需要注意的是，因施工图设计优化方法不同，某些实体材料含量可能会形成此消彼长的反比例关联关系，比如：在建筑平面布局不变的情况下，钢材及混凝土与外门窗的含量成反比例变化关系，计算利益分享基数时就此类情况应统筹考虑、合并计算。

对于承包人而言，合理化建议的机会成本是扩张投资的收益，要想使合理化建议利益分享机制充分发挥抑制承包人投资扩张倾向的作用，奖励系数α就必须大于承包人投资扩张收益率，因此，确定承包人投资扩张收益率是α取值的关键因素。那么，该收益率是承包人投标报价的利润率、合理化建议所涉单位工程利润率还是具体清单项或定额子目取费中的利润率呢?要想解决这个问题，需要了解实务中承包人是如何扩张投资的，也就是承包人放弃的到底是哪些投资扩张的机会。承包人的投资扩张并不是盲目的，鉴于发包人在工程建设中的主导地位，承包人的投资扩张首先必须契合发包人高标准工程建设需要，房建工程提高标准往往都会指向精装修工程、机电安装工程的末端元器件、电梯设备选型及园林绿化工程等有形可见的单位工程上，这些单位工程利润水平也普遍高于承包人平均利润水平(见表1)，能够满足承包人收入扩张并获取效益的生产经营需求。

由表1可见，前4个版块的简单算术平均利润率为11.85%，因此α的合理取值至少要高于这一平均水平，如果α取值超过利润水平最高的单位工程利润率，利益分享就更加具有投资控制激励导向作用，统计前文所述5项明确约定了利益分享比例的政府投资类房建工程总承包合同发现，合同约定的利益分享比例在20%～60%之间，其中某工程采用了阶梯式利益分享比例的方式，这一方式对承包人控制投资激励导向更加明确、突出，值得推广，具体见表2。

以60项政府投资类工程总承包房建工程调研分析为基础，提出发承包双方在承包合同中明确约定合理化建议利益分享方式，更有利于实现建设期项目投资控制目标，纳入利益分享范围的合理化建议要符合“承包人资源投入原则”，应当根据合理化建议的具体内容分别约定不同情形下利益分享奖励基数的计算方法，利益分享奖励系数不宜低于承包人各单位工程中最高利润率水平。承包人的合理化建议能力是其EPC工程管理核心能力之一，在国际工程EPC项目发包人追求合同价格高度的确定性的情况下，这也是承包人的核心创效能力，只有充分的调动承包人提升这项能力的积极性，才能实现国家推行工程总承包模式所设想的将我国建筑行业向高水平国际化推进的目标。受限于调研项目性质的单一，本文研究结论可能会出现在其他房建项目中适用性不足的问题，仅供业界及各方参考。