住房和城乡建设部于2020年7月24日发布了《工程造价改革工作方案》(下文简称《方案》)，提出：通过改进工程计量和计价规则、完善工程计价依据发布机制、加强工程造价数据积累、强化建设单位造价管控责任、严格施工合同履约管理等措施，推行清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，进一步完善工程造价市场形成机制。

现阶段，《方案》虽然仅就部分地区和行业进行试点，但相应的试点范围包括了全国的房地产开发项目及六省市有条件的国有资金投资的房屋建筑和市政公用工程项目，涉及范围较广。因此，可预见到《方案》将对工程造价行业未来发展产生重要影响。

相较于民用建筑市场的充分竞争状态，核电建设市场由于其技术门槛高、投资高、建设周期长，长期以来只有有限的承包商能参与核电项目建设，导致在不完全竞争的背景下，核电项目的费用控制工作得不到应有的重视。但近年来随着风电、光伏等可再生能源发电成本持续降低，以及火电用煤价格走低，核电机组上网电价和可利用小时数开始面临激烈的竞争，建造成本压力开始凸显。此外，国产三代机组逐步走向国际市场，参与国际核电项目竞标，对核电机组的经济性提出了更高要求。

在此背景下，《方案》的提出不但契合了核电项目工程造价未来发展的趋势，势必也将加快核电工程造价专业未来发展转型，从而进一步影响到核电项目费用控制水平，对核电项目的经济性产生深远的影响。

在工程计量和计价规则方面，《方案》提出，要坚持从国情出发，借鉴国际通行做法，修订工程量计算规范，统一工程项目划分、特征描述、计量规则和计算口径。修订工程量清单计价规范，统一工程费用组成和计价规则。

这一要求进一步明确了工程量清单计价规范对工程计量计价的重要性，对相关规范修编提出了要求。

在工程计价依据发布机制方面，《方案》提出要加快转变政府职能，优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。

相比于对计量和计价规则的改进要求，本条指导意见对现行工程造价工作的影响更为直接：首次在行业范围内正式提出了逐步停止发布预算定额这一目标；取消最高投标限价更是对《方案》涉及到的相关行业当前的招投标工作有着直接的影响。未来工程项目最高投标限价的编制方式将产生变化，这就需要工程造价咨询机构更深地了解市场真实成本，甚至需要掌握相关大数据，才能编制较为合理的最高投标限价。相应地，这也对施工企业自身成本管控能力提出了更高的要求。

在工程造价数据管理方面，《方案》还提出加快推进工程总承包和全过程工程咨询、加快建立国有资金投资的工程造价数据库等要求，并提出要引导建设单位根据工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制和确定最高投标限价，以及要充分发挥市场竞争机制，提高投资效益。由此可见加强工程造价数据的积累的重要性，这一条要求也进一步明确了国有资金主体在工程造价数据库建立过程中应起到的作用。

在施工合同履约管理方面，《方案》不但指出要加强工程施工合同履约和价款支付监管，也明确提出了要全面推行施工过程价款结算和支付。这是继2019年12月住建部发布《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》以及2020年1月国务院常务会后，有关部门再一次提出要强化工程进度款支付和结算管理，全面推行过程结算。这显示了国家在工程建设领域推行工程过程结算的决心。

《方案》的改革重点互相关联和影响，如修订工程量清单计价规范和逐步停止发布预算定额，体现了工程计价模式正加快从定额计价模式转变为清单计价模式；而市场向清单计价模式的转变，也更利于发挥市场竞争机制；此外，数据库的建立也是市场参与者提升自身成本管控能力的必由之路。

当前，核电行业的工程造价体系主要依据2010年发布的《核电厂建设项目费用性质及项目划分导则》、《核电厂建设项目建设预算编制方法》等能源行业标准，以及2018版《核电厂建设工程预算定额》和2014版《核电厂建设项目工程量清单计价规范》。核电行业这一造价标准体系，相较于民用建筑行业及电力、石化等行业，还较为简单，缺乏诸如定额人工、材料、机械费年度调价机制，也缺乏装置性材料、常用设备的信息价发布机制。因此，对于新建核电站造价水平的估算，往往较多依赖造价工程师的过往经验及专家评议机制，难以推而广之，限制了行业水平的快速提升。

《方案》明确指出应改进工程计量和计价规则、完善工程计价依据发布机制，这对于目前核电行业的定额、清单计量和计价体系发展水平来说，无异于提出了持续改进和发展的要求。尽快依托国家能源局及各大核电相关企业，通过加快标准体系建设，以标准建设倒逼工程设计、管理、施工的持续改进，提升核电项目的经济性，利于整个行业的稳定发展。

对于核电行业而言，由于市场参与主体数量较少以及其某种程度上的“计划经济”特性，在短期乃至中期范围内，定额模式仍然具有相当的生命力。相对民用建筑市场，核电定额标准存在一些不足：一方面核电市场体量较少，每年开工机组数较有限，工程造价数据的来源少，工程造价数据在某种程度上呈现较大的离散性；另一方面，受益于三代机组的全面开工和四代示范机组的上马，核电机型始终处在快速进步和优化的过程中，立足于过往工程数据的预算定额在用于新的机型时往往存在诸多不足，定额标准漫长的修订周期也较难时刻满足技术进步的需求。在当前的核准制背景下，核电项目概预算以及招标控制价、投标报价的编制基本以核电预算定额为编制基准，再根据项目实际情况进行适应性调整。核电定额的费用水平在相当程度上影响了在项目可行性研究、项目申请、总承包合同签订、施工合同签订、工程结算等重要阶段的费用控制工作。

《方案》正式明确提出逐步停止发布预算定额这一目标。随着建筑市场逐渐停止发布预算定额，代之以清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，核电行业在可预见的将来势必也将逐步淡化预算定额的重要性，全面推进清单计价模式。这将对核电市场中从事的工程造价工作的主体产生深远的影响：集中体现在依照定额编制的施工图预算的重要性将继续下降，合同的重要性更加凸显。同时，招标控制价也逐步脱离按预算定额编制的模式，更加与市场接轨，刺激更多企业加强成本控制，重视企业定额的积累和编制，参与市场竞争。然而，改革的过程从来不是一蹴而就。因此，在转型期，如何既在原有模式下加强费控管理，又不失时机地结合现有的工程招投标和结算情况收集数据并形成企业定额，从而逐步完成从定额体系向清单计价体系的转型，直至最终停止发布定额，实现较为充分的市场竞争，从而稳步提升核电项目的经济性，将成为造价专业应该持续关注的重点。

《方案》明确指出应加强施工履约管理，全面推行施工过程价款结算和支付。过程结算能较大程度解决当前核电项目施工与价款支付分离的问题，从而激发施工企业加强自身成本管控，提升管理和施工水平，提高项目的经济性。在推行过程结算方面，核电行业已经开始了探索。由于核电项目具有周期长、投资大的特点，核电项目建造管理模式从早年的“大业主”模式演变为EPC总承包模式，施工承包合同的模式则从固定总价合同演变到如今多为固定单价模式。在固定单价模式下，施工阶段的工程结算多以形象节点或“赢得值”方式开展，工程造价专业在费用控制中起到的作用较为有限，其主要工作集中于工程价款申请、签证及索赔等合同执行层面，不能通过工程结算达到对工程费用的动态管理。

随着“华龙一号”等国产三代机组批量化建设的陆续开展，部分核电项目也开始逐步推行过程结算：总承包方通过与工程造价机构签订工程预结算审核咨询合同及第三方造价咨询合同，尝试逐步向过程结算模式进行转型。在这一过程中，虽然项目结算款的拨付依然依赖于既有模式，导致现场结算书的签订存在不可避免的拖期，但在核电项目合同管理过程中，各总包单位已经开始探索基于固定单价施工合同的过程结算，造价机构也基于此积极优化业务流程、积累了宝贵的工作经验及数据。

过程结算的逐步推进事实上进一步弱化了原有的基于定额体系的施工图预算书在费用控制中的重要性。如何逐步完成从定额体系向清单体系的过渡，构建基于清单合同体系的施工图预算书编制方法，从而直接服务于费用控制，建立更能提升项目施工阶段费用控制工作的专业队伍，将是核电市场各造价机构、部门在未来的发展过程中需要思考的问题。

工程造价数据的收集、整理和发布机制一直备受关注。随着大数据时代的到来，除了各行业、各地工程造价管理部门以外，建设市场的参与各方都应在建设过程中累积相关结构化数据，形成数据库，以适应市场竞争的需求。作为工程计价信息管理的重要部分，数据库除了承担积累工程造价数据的功能，还能形成造价指标，体现工程造价趋势，有效继承项目管理经验。数据库除了在工程招投标和结算过程中起到重要的作用，还有利于工程造价专业走向前端，在限额设计的过程中发挥作用，更好地支持核电项目各阶段的设计优化。《方案》指出应加快建立国有资金投资的工程造价数据库，这一要求顺应了时代的要求，也给核电造价工作开展提供了明确指引。

目前，核电工程各造价单位、部门，均依托于本单位相关数字化平台，开展工程造价数据库的相关开发工作。相关的造价数据库不但收录过往二代核电机组相关造价数据，也将涵盖三代、四代核电机组的造价数据，数据涵盖工程可行性研究、初步设计到施工图、竣工阶段的全过程，并将结算数据纳入其中。但是，过往核电工程的相关造价数据由于统计口径繁多，相当一部分数据的可用性较差，需要在录入数据库前进行处理。因此，数据库的建立应与工程造价标准化工作同步开展，方能在后续工作中互相促进，提高效率。

在核电建设日益参与市场竞争的今天，《工程造价改革工作方案》的出台，势必也将对核电行业造价工作未来的发展起到相当的推动作用，促使核电造价行业工作方式的转型。从近期来看，核电市场的相关造价机构及部门，应抓紧机遇努力吸取民用建筑行业先进的项目管理经验，积极推动标准化建设，建立造价数据库，参与项目过程结算，从而培养具备全方位工程造价服务能力的专业人才队伍；从中远期来看，应全面推动核电行业向清单计价模式的转型，全面参与市场竞争，从而优化核电项目费用控制，进而提升核电项目的经济性。