1 引言

PPP项目周期长, 在实践过程中会出现各种问题, 很多问题根本上源于风险分担与管理不当。政府分担风险的主要方式是给予项目公司一定的保证, 如最低收入担保甚至收益率保证等。目前我国PPP项目的政府保证实践存在一些问题, 有些源于法规政策的空白, 有些则源于保证本身设计的不合理。若政府提供了不合理的保证, 就有可能导致政府违约或承受超出预期的财政负担, 对政企双方都可能不利。 在PPP项目中政府需要与企业合理分担风险, 提供给企业的保证应适当, 因此, 梳理和分析常用的政府保证机制及其适用性具有重要的现实意义。本文所指PPP项目是指广义的PPP项目, 即政府与社会资本有或多或少合作的项目, 而非在项目开始时政府与社会资本共同成立SPV以实现有限追索的狭义PPP项目。

2 常见的政府保证机制清单

本文通过广泛的文献 (含合同) 调研的方式梳理中国PPP项目出现过的政府保证机制, 用“PPP保证”、“PPP担保”、“BOT保证”、“BOT担保”、“PPP guarantee”以及“BOT guarantee”等关键词在百度学术上进行初步检索, 得到300余篇文献, 通过阅读摘要, 进一步筛选出57篇与政府保证密切相关的文献, 包括48篇期刊论文、8篇学位论文及1本专著。整理出表1中前17种性。经专家访谈后, 补充了表1中第23种政府保证机制。 表1 中国PPP项目中常用的政府保证机制及含义 下载原表 政府保证机制。 基于以上23种保证机制, 本文分析了政府提供保证后该风险的“实际分担方”, 并根据柯永建提出的风险分担机制找出“建议分担方”, 通过比对两者的一致性, 判断该“保证机制的合理性”。结果显示, 贷款保证、收益率保证、弹性特许期保证与原材料供应保证存在不合理性。本文进一步对以上专家中的4位进行了上述保证机制合理性的访谈, 专家同样认为上述四种保证存在不合理性, 本文通过分析认为不合理的原因如下: 在文件调研之外, 本文进一步通过查阅我国已有PPP项目合同条款的方式对政府保证机制进行补充。本文共选取了七个典型项目合同, 涵盖供水、燃气、垃圾处理、污水处理、供热、收费公路、产业园区等七个领域, 补充了表1中第18种到第22种政府保证机制。 为了验证前述梳理的政府保证机制的全面性及合理性, 本文通过对8位PPP专家访谈的方式进行了检验, 访谈对象覆盖前述所有7个领域, 其中2人是发改委和财政部PPP双库专家, 4人是发改委PPP专家, 具有权威 政府提供贷款保证后将具有还款义务, 贷款将由基于项目现金流的项目融资变为基于政府信用的信用贷款, 政府实际上承担了成本超支和收入不足等风险, 而根据控制力原则和直接损失原则, 成本风险应由企业承担, 收入风险则应双方共同分担。因此政府提供贷款保证尽管在实践中仍存在, 但其违反了风险分担的原则, 且已被政策禁止。 表2 专家熟悉的PPP项目领域情况 下载原表 注:财政部PPP项目库案例数目数据截至2017年7月31日 收益率保证比贷款保证更进一步, 政府不仅保证了债务的偿还, 还进一步保证了投资者的回报率, 相当于为企业的运营不当兜底, 不利于激发企业的管理效率, 发挥PPP模式的优势。因此收益率保证同样违反了风险分担的原则, 也已被政策禁止。 弹性特许期保证下, 政府和使用者承担了部分收入风险, 体现为收入风险发生时付费期限的延长;同时, 企业仍然承担了年度收入的不确定性风险。从风险分担的原则角度而言, 该保证体现了收入风险的共担, 是合理的。然而, 在实践中, 项目期限的不确定性将增加项目融资安排的复杂性, 这一问题在经济发展不确定性高的发展中国家尤其明显, 导致实施该保证的成本高昂。因此从实操的角度而言, 该保证是不合理的。 政府提供原材料供应保证的合理性取决于原材料市场的情况, 若其为完全竞争市场, 则政府不应提供该保证, 若原材料由政府或其指定企业控制, 则应提供。

3 各种政府保证机制对不同行业的适用性

在专家访谈的基础上, 本文进一步扩大调查范围, 采取问卷调查法, 统计具有丰富PPP知识和经验的专家对各保证机制在不同行业的适用性的意见。

3.1 受访者及问卷结果的描述性统计

本调研共收到46份有效答卷, 受访者具有丰富的PPP经验, 表2反映了受访者熟悉的PPP项目领域分布。 表3显示了受访者认为适用于其熟悉的领域的保证机制的情况, 考虑到能源、水利、农业、林业四大领域熟悉的专家人数很少, 结果易受偶然因素影响, 故舍弃该部分数据, 仅保留重大市政工程、交通运输、环境保护等三个领域。结果显示, 问卷受访者就贷款保证、收益率保证、弹性特许期保证及原材料供应保证的看法与此前专家访谈的结果基本一致。此外, 问卷受访者认为利率补偿保证、汇率补偿保证、不可抗力保证等在实践中的适用性也较低。 表3 政府保证机制的项目适用情况 下载原表 注:**表示70%以上专家选择了该保证机制, *表示50%以上专家选择了该保证机制。

3.2 保证机制间的关联性分析

本文进一步通过因子分析更加深入地探索各保证机制之间的关联。首先通过KMO检验和Bartlett球形检验来验证数据是否适合因子分析, 其中KMO检验所得的统计量若在0.9以上则表示样本非常适合因子分析, 0.8表示适合, 0.7表示一般;Bartlett检验所得的P值若小于0.05则表示样本适合进行因子分析。本文样本数据的KMO检验结果为0.760, Bartlett球形检验P值小于0.001, 可以看出保证机制间存在关联, 适合进行因子分析。考虑到除去风险分担不合理的机制后, 本文仅剩19种保证机制, 因此选择只获取4个因子, 以便减少一个因子只能解释一种或两种保证机制的情况发生的概率, 获取4个因子后, 累计贡献率达53%, 表示这四个因子能够解释这19种保证机制作用的53%, 由于问卷调研属社会科学研究领域, 累计贡献率53%属于正常结果。 结合因子分析的结果和保证机制的特性, 本文将风险分担合理的保证机制分为如下五类: (A) 必要的保证机制 (特许期保证和特许经营权保证) (B) 增信的保证机制 (政府行为风险保证、行政审批保证、征收补偿保证以及履约保证) (C) 支持的保证机制 (通货膨胀补偿保证、利率补偿保证、质量提升补偿保证、税率补偿保证、汇率补偿保证、价格补偿保证以及后勤支持保证) (D) 直接影响收益的保证机制 (最低需求量保证、最低收入保证、费用支付保证以及限制竞争保证) (E) 宏观环境、法律、政策变动及不可抗力保证 (税收优惠保证、外汇汇兑保证、法律变更保证及不可抗力保证)

3.3 结果分析

结合3.1和3.2的结果, 本文归纳了政府保证机制的适用组合, 见表4。

4 政府保证机制的应用情况

本文首先使用访谈法, 邀请具有丰富PPP实务经验的专家来识别清单中实践中应用情况最差的政府保证机制, 然后请他们提供该保证机制的案例以及适用建议。进而选取四个典型案例对其中造成项目失败的关键保证机制进行分析并归纳入表5。 结合专家建议和案例分析, 本文针对表6实践中应用效果较差的政府保证机制提出了提升政府履约能力/落实政府保证机制的建议。

5 结语

本文通过文献调研对我国PPP项目中使用的政府保证机制进行归纳, 筛选出风险分担不合理的四种保证机制——贷款保证、收益率保证、弹性特许期保证与原材料供应保证, 进而本文通过问卷调研及因子分析的方法对政府保证机制进行归类, 并对各类PPP项目适用的政府保证机制提出了建议。通过本文的研究可知, 政府保证机制在实践中是十分必要的, 而且类别繁多, 不同类别的项目需要不同的保证机制组合来支持, 而不同的保证机制又会给政府带来不同的风险, 因此对政府保证机制的研究是十分必要的。本文的研究以及提出的建议大部分从定性角度出发, 未来更需要从定量的角度对政府保证机制进行合理设计, 并精准测算保证给政府带来的或有债务。 表4 政府保证机制组合 下载原表 注:—表示由于答卷专家熟悉该领域的太少, 故无法得出适用的保证机制;“需要”表示专家认为该大类下所有保证机制项目都需要;/表示或, 即保证机制对项目的影响有重复, 一般提供一种即可。 表5 政府保证机制案例分析 下载原表 表6 提升政府履约能力的建议 下载原表 注:*表示建议来源于专家, **表示建议来源于案例分析。