2018年中央发布一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》, 乡村振兴战略成为新时代“三农”工作的总抓手。农村基础设施建设是农村现代化规划的重要内容, 是农村地区经济社会活动正常开展的基本保障, 仅仅依靠政府资金难以满足农村地区日益增长的需求。乡村建设巨大的资金需求成为影响农村基础设施建设、制约农村经济发展的最为紧迫的难题。

实现乡村振兴的当下之急是如何解决建设融资的难题, 目前业界推崇的PPP模式成为能够改变农村基础设施建设新格局的首选途径。PPP (Public-PrivatePartnerships) 意为公私伙伴关系, 其本质是充分发挥政府 (公共) 部门和社会资本各自的资源优化、风险共担、利益共享等优势。应用于农村基础设施建设的PPP模式不仅创新了项目的融资模式, 有利于缓解地方政府财政压力、解决农村基础设施建设需求, 同时也开辟了一种高效的管理途径, 引入的高效管理、出色运营和优秀技术等为现代化农村基础设施建设提供便利条件。

SWOT分析包括优势 (Strengths) 、劣势 (Weakness) 、机会 (Opportunities) 和挑战 (Threats) 等内容。通过构建SWOT战略分析矩阵, 分析农村基础设施PPP运作模式的内部优势和劣势, 有助于抓住当下环境提供的机遇, 从容面对潜在的风险和挑战, 能够清晰地把握现代化农村基础设施建设发展的全局, 进而提出适合农业农村现代化基础设施建设的战略规划。

(1) 伙伴合作关系拓展农村基础建设新格局

PPP模式引入社会资本建设农村基础设施, 不仅扩大了农村基础设施项目融资的渠道、减轻了政府财政负担, 而且社会资本先进的技术和丰富的管理经验为农村基础设施建设提供了很大帮助;同时, 政府部门在相关审批流程方面可以开通绿色通道, 充分发挥了政府部门和社会资本各自的优势, 实现互惠共赢, 并最终创造更多的社会效益, 提供更好的社会福利。

(2) 风险共担机制助力农村基础设施稳步推进

传统的农村基础设施建设与管理的风险完全由政府承担, 农村基础设施的资金投入相对较大, 一旦某个环节出现问题, 政府承担的风险和负面影响就很难估量, 而PPP模式在项目初期就能实现项目风险的合理划分, 界定了社会资本的风险分担比例, 各方有条不紊地进行风险监控与管理, 使得农村基础设施项目前期决策、融资、施工、运维等环节的成功率大大提高。

(3) 利益共享机制实现多方“共赢”

PPP模式用于农村基础设施建设与运营, 在满足了政府部门公共利益的同时也使社会资本达到了“有利可图”的目的, 政府部门短期内可实现改善农村居住条件、提升农民生活幸福感、促进农村发展的民生愿景, 而社会资本运用自身先进技术和管理经验推动了农村基础设施项目在决策、施工、管理、运维等方面的工作效率, 更是获得了预期可观的资本积累和收益回报, 利益共享机制能够更全面地服务农村基础设施现代化建设。

(4) PPP模式加速农村现代化建设

在中央有关文件精神的号召和各级政府积极响应的背景下, 建设社会主义新农村、特色小镇、美丽宜居乡村、文明示范村等如雨后春笋般遍布乡村, 农村基础设施建设迎来了新的发展机遇, PPP模式的运用实质性地回应了中央有关的文件精神, 成为实现农村现代化和新型城镇化联动发展的一种创新模式, 发展前景广阔。

(1) 农村基础设施项目收益低、吸引力不足

农村基础设施项目技术难度低、投入大、运营周期长, 风险不确定性较大, 农村基础设施提供的服务具有正向的外部性和公共性, 短期内不能给社会资本带来直接的收益或收益很少, 无形之中挫伤了社会资本参与农村基础设施建设的积极性。

(2) 农村基础设施项目关系复杂、协调难度大

PPP模式运用于农村基础设施建设, 仅地方政府就有乡镇的财政、建设、城管、村委会及上级分管局室等部门参与, 社会资本方有融资、设计、建设、运营等单位参与, 涉及占地拆迁补偿等的农村利益相关者, 各方难免因利益在某些问题上产生分歧, 随着潜在利益的增加和协调信息的滞后, 进一步引发了行政监管重叠甚至权力的对抗和责任的推诿。

(3) 农村基础设施PPP项目相关经验缺乏

农村基础设施建设一向由有政府统一筹划、建设、管理, PPP模式用于农村基础设施建设的成功案例相对较少, 仍处于政府和社会资本共同探索阶段, 精通PPP模式、技术经济、运营管理的专业化人才不能满足农村项目的需求, PPP项目相关经验缺失、专业化人才短缺阻碍了农村基础设施PPP项目的快速发展。PPP模式建设特色小镇处于政府和社会资本共同探索的阶段。

(4) 后期运维情况无法正确预测

农村基础设施PPP项目建设规模大、投资资金多、建设运营周期长、可替代项目等影响因素增加了运维阶段风险出现的概率和不确定性。目前, 农村基础设施项目本身的收益有限, 且适用于PPP模式的项目相对较少, 项目收益主要依靠可行性缺口补助、政府分期付款等, 倘若政府不能合理配置政策和资源, 社会资本不能提供优质高效的产品和后期运维服务, PPP模式建设农村基础设施就不可能取得最优的经济效益和社会效益。

(1) 国家和地方层面的政策支持

我国进入经济发展新常态后, 国家高度重视农村区域经济发展与农村基础设施建设, 从中央到地方各级政府为推进PPP模式建设农村基础设施提供了有力的政策支持, 先后出台了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》 (发改农经[2016]2574号) 、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (2018年1月2日) 、江苏省政府办公厅转发省农业农村厅《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴意见的通知》 (苏政办发[2018]109号) 等多个文件, 为PPP模式在农村基础设施建设领域的运用和发展发展给予指导。

(2) 农村基础设施需求量大

在实施乡村振兴战略, 加速农村现代化建设的背景下, 我国农村基础设施建设和公共服务需求将持续增加, 农村地区对基础服务设施逐步从“量”的需求转向“质”的追求, 村民群众对生活水平进一步提高的需求和政府对社会资本的支持与激励措施都给PPP模式在农村推广提供了更多的发展机会。根据表1的普查数据显示, PPP模式用于农村基础设施呈现出建设范围广泛、实施内容多样、参与主体可弹性大等一系列利好趋势, 社会资本进军农村现代化建设将大有可为。

(3) 各级政府部门大力支持

年初中央农村工作会议指出“一定要看到, 农业还是‘四化同步’的短腿, 农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强, 农业必须强;中国要美, 农村必须美;中国要富, 农民必须富。”具有多元集聚功能的PPP模式恰好可以成为实现这一目标的优良载体, 让市场在农村现代化建设资源配置中发挥决定性作用。2014年以来, 财政、发改、住建等部委和地方政府陆续发布支持“三农”文件, 相关PPP管理办公室、专家库、研究机构等相继成立, 为PPP模式的顺利推进做好准备 (见表2) 。

(4) 社会资本集聚态度积极

随着我国改革开放的深入和企业制度的转型升级, 我国经济持续稳定增长, 经济规模不断壮大, 社会资本混合所有制发展不断完善。根据中国人民银行数据统计, 2018年1月～12月社会融资规模增量累计为19.26万亿元, 由此可见, 现阶段我国社会资本融资规模不断增大, 固定资产投资增速, 这为农村基础设施建设采用PPP模式提供了强大的融资动力和坚强的资金后援, 农村基础设施PPP模式的运用充分发挥了社会资本在技术、管理方面的优势, 多方共赢的良好局面初露头角。随着各种利好政策的出台, 社会资本受到鼓舞投入到乡村振兴, 乡村振兴发展将进入井喷期。

(1) 法律法规制度不完善

PPP模式相关立法还处于探索阶段, 法律体系尚不健全, 使得PPP项目各参与方权利和义务得不到相应约束, 农村基础设施建设作为PPP应用领域的一部分, 相比于其他新兴产业更容易被边缘化, 在PPP项目各执行阶段容易产生问题, 无法合理保障社会资本的合法权益, 进而影响了其投资的积极性。

(2) 投资环境不佳

由于长期的城乡二元结构化影响, 农村产业结构不合理、基础设施配置不均匀、财政资金补贴不及时、不到位等问题日益凸显, 农村基础设施建设面临资金短缺、专业人才匮乏等问题;社会资本在农村市场准入、资金筹集等方面无法与传统的国有授权机构享有同等待遇, 在各项程序经办过程中容易遭到基层职能部门强制收取杂项费用等情况, 农村基础设施物有所值评价的不全面更会对项目建成投入使用后的收益产生不确定影响, 诸多不利形势将给农村基础设施PPP项目的成功建设带来了挑战。

(3) 项目信用风险

在农村基础设施项目建设中, 地方政府不仅是发起者, 更是运营阶段的保障者, 倘若政府契约精神和诚信理念缺失使其漠视了合同协议条款的履行, 由此引发社会对政府的质疑和信任危机。而社会资本作为农村基础设施建设的重要参与者不能坚守诚实守信原则, 除了自身的时间成本和经济成本损失外, 还给村民带来“宁可不建、少建、青睐‘官方’建设、对‘私营’建设缺少信赖”等错觉, 同样给农村项目和社会带来恶劣影响。

为了PPP模式在我国农村基础设施建设中得到成功实施, 充分发挥其对农村基础设施建设的促进作用, 基于SWOT分析及相关成功案例, 对我国农村基础设施采取PPP模式建设提出如下策略以供参考 (表3) 。

SO战略由PPP模式内部优势和外部机遇分析得出:政府部门需要加强完善政府与社会资本合作机制, 设立专门机构推动农村基础设施PPP项目的实施;诚邀社会资本方和业界人士参与政府与社会资本合作建设社会主义新农村基础设施的专项宣传和推介活动, 为PPP模式用于农村基础设施建设赢得广泛的社会和群众基础。社会资本方应积极参与政府部门组织的细化农村基础设施领域的建设、运维标准, 充分发挥社会资本的先进技术和管理经验, 合理分担农村基础设施项目风险, 增强各方合作的信心;抓住地方政府落实新型城乡一体化建设契机, 辅助地方政府坚持“两手抓”城和乡, 配合推进现代化农业农村基础设施建设。山东省菏泽市牡丹区沙土镇光伏发电暨油用牡丹种植PPP项目正是采用SO战略, 充分利用了国家支持新能源、振兴乡村的利好机遇和社会资本方的技术创新优势, 顺利推动了农村基础设施PPP项目的实施。

ST战略由PPP模式内部优势和外部挑战分析得出:政府应优化顶层“三农”设计, 出台相关法律、法规, 保证农村基础设施在PPP模式下顺利实施;同时加强诚信建设, 树立契约榜样, 严格监督并履行契约, 营造良好的政企合作氛围, 建立和维护农村基础设施市场竞争交易新秩序, 正确引导各类社会资本注入农村基础设施建设项目中, 实现“多赢”目标。社会资本方要积极争取政府部门的合作与支持, 推荐地方政府人员PPP培训及知识更新, 重视合同诚信和再协商机制;积极与信誉良好、经验丰富的大型企业合作, 从小项目做起, 大胆创新合作模式;根据服务区域的不同完善PPP服务质量, 依靠自身优势资源抵御、化解外部挑战。李村镇黄河风景游览区PPP项目则采用ST战略, 发挥了其地缘优势开发乡村旅游资源, 带动了当地经济和乡村服务业的发展。

WO战略由PPP模式内部劣势和外部机遇分析得出:PPP模式作为农村基础设施建设过程中的创新之举, 政府应积极为农村发展开辟绿色通道, 适当简化审批流程, 提高决策效率, 推进项目的快速建设;由上一级农村主管部门整合和协调各级部门资源, 建立“圆桌”协调机制推进农村基础设施建设, 避免政出多门;加强政企、政校、校企合作, 利用PPP大数据平台和互联网的力量, 积极推动农村基础设施PPP项目专业人才的培养, 引进懂经济、懂管理、懂技术、懂网络、懂PPP运作的综合型人才, 创新农村基础设施运营维护思路, 合理规避风险。社会资本方要紧抓乡村振兴的大好时机, 切实改进自身劣势, 保持与地方政府和金融机构的良好合作关系, 加强融资能力建设, 吸纳乡村闲散资金, 分布稳妥地进军农村基础设施建设;构建科学有效的运作模式, 发挥优质的项目业绩和良好的业界信誉, 重视企业规范管理, 争取实现最大的经济效益和社会效益。重庆市彭水县凤升水库PPP项目困于县财政支付能力的劣势, 采用WO战略, 积极争取中央及地方市级预算支持, 通过捆绑经营性资源吸引社会资本参与项目建设。

WT战略由PPP模式内部劣势和外部挑战分析得出:PPP模式应用于关乎国计民生的“三农”领域, 政府部门应积极培训基层政府工作人员掌握农村基础设施建设PPP模式的新理论、新技术、新方法, 学习国内外成功的农村基础设施PPP模式的成功案例, 建立农村PPP项目数据库, 引入第三方监督机构持续优化PPP项目管理, 保障农村基础设施PPP项目的顺利推进和可持续发展。社会资本方一方面要进行充分的项目财务和风险分析, 制定合理的投资决策, 谨慎化、专业化经营;另一方面要从管理、技术、人才等全面提升企业竞争力, 树立项目品牌效应, 集中资源、苦练内功化解劣势、应对挑战。

农村现代化建设是关系到社会稳定、安居乐业、经济可持续发展的基本保证, 农村基础设施的建设无疑是现代化进程中的短板, 各级财政的资金压力成了推进农村基础建设的瓶颈。迟到的PPP模式作为突破瓶颈的不二之选, 成为缓解财政压力、撬动社会资本、迅速推进农村基础设施建设的翘板与支点。在SWOT分析的基础上, 制定PPP模式建设农村基础设施的战略规划, 对我国农村经济平稳发展和农业供给侧结构性改革具有重要现实意义。