自2014年PPP在我国迅速发展以来, 我国私人部门因缺少投资回报率的确定依据, 难以对PPP项目进行合理评价, 导致其信心不足, 出现私人部门进入PPP项目的信心与PPP项目的发展趋势不成正比。为保证私人部门进入PPP项目有充足的信心, 一套完善的PPP项目投资风险等级评价体系是非常必要的, 在项目准备阶段展开评价, 主要由第三方机构负责, 站在投资人 (社会资本) 的角度, 为投资人服务。但目前PPP项目投资风险等级评价在我国尚处于萌芽阶段, 亚洲投资开发银行提出从商业风险、项目实施风险、财务风险、法律及合同风险、社会资本方和政府方六个方面对PPP项目风险进行评级, 但还没有确立一套完善合理的PPP项目投资风险等级评价制度。主要是因为PPP项目风险评级既不同于债券评级, 也与一般的工程项目评价有区别。因此, 在综合考虑下认为PPP项目投资风险等级评价就是在PPP项目全寿命周期风险判定基础上, 根据评价指标得分情况确定项目的风险等级。在确定评价内容后, 下一步要确定评价方法。

综合各方的研究来看, 项目风险评级的方法有很多, 但由于项目评价本身涉及的内容较为复杂, 如何简化评价内容是风险等级评价的关键。因此, 为降低项目整体评价的复杂程度, 将PPP项目全寿命周期划分为识别、准备、采购、执行和移交5个不同阶段, 对每个阶段的风险评价指标运用评级工具进行等级评价, 再综合各阶段的评价结果, 运用灰色聚类评估确定PPP项目的风险等级, 具体研究设计见图1。

项目投资风险等级评价的具体对象就是PPP项目各阶段的风险因素指标。通过总结和梳理相关文献, 筛选出现频率较高的指标, 并且结合PPP项目各阶段的流程活动, 对PPP项目从识别到移交五个阶段所涉及的重要评价指标进行识别, 得出了PPP项目投资风险评价指标体系。其中, 项目识别阶段有17个评价指标, 项目准备阶段有18个评价指标, 项目采购阶段有24个评价指标, 项目执行阶段有53个评价指标, 项目移交阶段有14个评价指标, 这些指标有些是某个阶段特定的指标, 有些是全生命周期共有的指标, 各个阶段的具体指标见表1、表2、表3、表4和表5。

对于PPP项目投资风险等级的评价, 首先构建识别、准备、采购、执行到移交五个阶段的评价指标体系, 然后采用项目评级工具分别进行评价, 得到各个阶段的评分, 而后采用AHP确定每个阶段的权重, 最后运用灰色聚类分析进行PPP项目投资风险等级的综合评价。

项目评级工具是一个由美国行政管理和预算局运作的现行联邦财政预算绩效工具, 此评级工具中项目等级主要分为有效、中等有效、尚可和无效四个等级。在这四部分中, 包括共性题目与特定题目, 所有题目均以“是/否”的形式来回答。PPP项目投资风险的等级划分参考项目评级工具, 分为A、B、C、D四个等级, 四个等级的投资风险依次增高。在设计题目时内容较多, 依据项目评级工具, 采用“是/否”的回答形式, 简化了结果统计的难度, 同时又准确地反映了每个指标的情况。

参考项目评级工具对于评级问题的设计方法, 本文对五个阶段的题目也均采用“是/否”的形式来回答, “是”表示该指标存在风险的可能性小, “否”表示没有足够的证据或风险水平较高, 对于回答为否的问题, 需给出一个简短的叙述性解释或相关的证据支持。在这里, 评价是在项目准备阶段开展的, 项目执行和移交这两阶段的评价需要进行事先预测。在进行题目设计时, 每个指标所对应的题目参照其描述性内容的叙述进行设计。比如项目识别阶段的“项目需求”这个指标, 所对应的描述为:根据市场调查, 得出目前社会上对该项目是否有需求。在进行对应问题设计时, 根据指标本身的描述, 采用“是/否”的形式, 最终确定的问题为:社会上目前对该项目是否有需求?表1到表5列举的是PPP项目各阶段投资风险等级评价问题设计的内容。

对各阶段的每个指标进行打分时, 根据“项目评级工具”所设计的评分标准, 采用同一阶段中每个问题的权重都相同的方法, 将满分100分平均分配到本阶段的每个指标中。当指标所对应的问题回答为“是”时, 取值为分数段的后半段, 即区间的中点到区间的右侧顶点;当指标所对应的问题回答为“否”时, 取值为分数段的前半段, 即区间的中点到区间的左侧顶点。以第一阶段项目识别为例, 筛选出符合此项目的14个指标, 根据指标设计14个问题, 每个问题的权重相同, 总分为100分, 因此各个问题所对应的总分为7.143, 对于回答“是”的得分区间为 (3.5715, 7.143], 回答“否”的得分区间为[0, 3.5715], 在进行打分时, 充分考虑每个阶段的特点, 对于每项指标参照项目的实际情况进行评判。最后将14个问题的得分进行求和, 得到该项目第一阶段的得分, 其他阶段也按此操作进行。

由于每个阶段的风险评价结果对于PPP项目整体风险评价结果的影响权重是不一样的, 在确定PPP项目各阶段评分后, 对项目识别、准备、采购、执行、移交阶段进行权重的确定显得尤为重要。在查阅相关文献资料后, 发现目前没有对PPP项目各阶段在整个项目中所占比重客观、科学的研究。因此, 本文在问卷调查的基础上, 利用层次分析法对问卷调查所搜集到的数据结果进行处理, 确定各阶段的权重。

本次问卷调查的目的是探究PPP项目各阶段的重要性, 因此, 在选取调查样本时, 对于从事PPP项目工作或研究的条件极为看重, 全部向从事PPP研究工作和实践工作的人员发放, 最终回收46份有效调查问卷。数据分析采用和积法对判断矩阵进行求解。最终经过计算及一致性检验, 得到PPP项目从识别、准备、采购、执行和移交五个阶段所占的权重η₁, η₂, η₃, η₄, η₅为:

在AHP层次分析法确定PPP项目每个阶段在项目整体评价中的权重后, 需要确定最终的PPP项目投资风险综合评估等级。各阶段的评价分数, 并不能直观地反应不同项目的优劣, 确定风险评估等级是将评价结果转化为更直观的项目投资评估等级, 从而使结果对投资者更具指导意义。虽然运用项目评级工具得到了项目各阶段的评估分数, 但是没有明显的依据去确定各分数段所对应的项目投资风险等级, 如果盲目、主观地划分分数段, 会影响最终结果的科学性和说服力。灰色白化权函数聚类是用来评估观测对象属于之前设定的哪一种类别, 其中基于中心点的三角白化权函数灰色评估是其中一种重要的评估方法, 此方法不需要确定各灰类的端点值, 只需要确定属于各灰类的中心点, 便可以科学地评估对象的等级, 克服主观确定项目分级标准的弊端。并且使用该方法所需要的客观条件不多, 这也符合PPP项目投资风险评级的要求。因此, 最终采用基于三角白化权函数的灰色评估来得到最终的投资风险等级, 所得结果更具说服力。

XX市政道桥PPP项目位于我国中部某省份, 属于新建项目, 主要包括一桥、两路总共三个工程的道路、桥梁、雨水、污水、电缆沟等主体工程, 及相应的绿化、路灯、交通管理设施、路牌等附属工程。该项目采用建设-运营-移交 (BOT) 运作方式, 采用的回报机制为政府付费 (包括可用性付费和运营维护绩效付费) , 项目实施机构为该市的住房和城乡建设委员会 (简称“市住建委”) , 采用公开招标的方式进行采购, 中标社会资本为该市市政集团, 且该市政集团持有100%的股权。

根据项目各阶段的风险评价指标及其描述, 考虑该项目每个阶段的特点和实际情况, 按照前面设计的各阶段问题, 得到该项目每个阶段的最终得分, 项目识别阶段81.715分, 项目准备阶段84.384分, 项目采购阶段73.000分, 项目执行阶段87.608分, 项目移交阶段83.333分。然后根据上述公式计算三角白化权函数, 以第一阶段为例, 计算公式如下:

对于本项目中识别阶段的得分为81.715, 将得分代入上述公式中得到, f₁¹ (81.715) =0, f₁² (81.715) =0.164, f₁³ (81.715) =0.886, f₁⁴ (81.715) =0.448, 其他阶段的三角白化权函数取值计算与第一阶段相同, 最终得到本项目各阶段的白化权函数取值, 如表6所示。

根据上述内容中灰色聚类评估过程中的第四步, 对表6中的分指标白化权函数取值进行归一化, 归一化后的结果见表7。

在单位决策系数表中, 找出单位决策系数的最大值:max{δ}=0.511, 所对应的灰色代号为B。因此可以得出该项目投资风险最终的评估结果为B类, 表明该PPP项目整体投资风险水平中等, 项目进行过程中存在一些问题, 但不影响项目的顺利实施。经过对该项目的实地走访与调查, 所得出的等级评价结果与实际情况相符, 进一步验证了研究结果的科学性、合理性。

本研究提出的这套按照PPP项目全寿命周期确定的PPP项目投资风险等级评价指标体系, 有利于客观评价PPP项目的投资风险, 为社会资本是否介入PPP项目及确定相应的回报率提供依据。比如前述案例中该PPP项目投资风险评价为B级, 风险水平中等, 参与的社会资本需要具有承担相应风险的能力, 不具备这样的能力就不要介入该PPP项目。另外, 可以参照债券评级水平确定发债利率的做法, 根据PPP项目投资风险评级水平, 实际上也就是社会资本承担的相应风险水平, 确定给予社会资本相应的回报水平, 这样做相对公平。

根据前述设计的PPP项目投资风险评价体系, 可采用下列手段提升PPP项目的投资风险等级。

第一, 加强对项目识别、准备、采购阶段的风险控制。根据本研究所构建的评价体系, 项目准备阶段在整体项目评价中所占的比重相对较大, 要提升PPP项目投资风险等级, 必须要加强项目前期的控制。在项目的识别阶段, 政府应该出台相应的实施细则, 使“两评一案”严格遵守相关规定, 减少人为干预空间。在项目准备阶段, 项目实施机构要根据经济发展水平与项目自身特点选择合理的项目运作方式。在项目采购阶段, 可以采用更加合适的采购方式 (例如, 竞争性磋商、竞争性谈判) , 帮助政府明确项目边界条件, 提高项目采购效率。此外, 政府应积极鼓励社会资本参与市场测试, 并借此获取市场参与者的反馈。

第二, 加强对项目执行、移交阶段的监督。项目的融资、建设、运营和维护主要由社会资本负责, 政府要实现从项目建设、运营者到监督者的转变。由于大多数PPP项目提供的是公共产品, 为了切实保障公众利益, 政府应对提供产品的质量进行严格监管。此外, 政府还要设置合理的绩效考核机制, 实现对PPP项目的有效监督;在项目移交中, 目前对项目移交时的标准还未做详细规定, 因此, 应制定详细的移交标准, 严格按照性能测试方案对移交项目进行测试, 以保证项目移交后的顺利运营。