住房保障是我国政府的一项重要职能，对于解决低收入群体的基本住房需求，以及促进新型城镇化建设和实现社会和谐稳定都有着重要的现实意义。十九大报告中提出建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度和让全体人民住有所居的目标后，完善住房保障政策的重要性和紧迫性被置于前所未有的政治高度和现实场景。自1998年住房制度改革以来，中央政府出台了一系列住房保障政策，需要通过客观地分析这些政策和政策效力及其对政策效果的影响，才能更好地了解当前住房保障政策文本与政策效果间的差距所在，从而为科学地完善住房保障政策并提高住房保障效果提供理论依据。

我国学者利用政策文本量化分析方法对创新政策、节能减排政策、城市土地集约利用政策、生活节能引导政策等领域的政策效力和效果评估展开了丰富的研究。而在住房保障政策评估研究中，学者们侧重于政策阶段特征、保障性住房建设、政策功能评价、住房保障政策工具等方面的理论研究。可以参考政策文本量化的研究范式对住房保障的政策效力和效果进行评估，以此更加客观地评判我国的住房保障政策。为此，本文尝试以中央政府出台的住房保障政策文件为研究对象，从以下两个方面展开研究：第一，通过评估模型测算我国住房保障的政策效力；第二，进一步分析住房保障的政策效力如何影响政策效果。

本文主要通过国务院及各部委门户网站、北大法宝数据库等网站，以“住房”、“公积金”、“廉租房”、“安居工程”等关键词搜索1998年～2018年国务院及各部委颁布的政策，在剔除部分没有实质性内容以及与住房保障不相关的政策样本后，共得到203项住房保障政策(见表1)。住房保障支出数据来源于国家统计局发布的1999年～2019年《中国统计年鉴》，用于政策效果的评估。

政策效力是指政府机构颁布的政策文本中所隐含的内容有效性及可实施程度。彭纪生将政策效力解构为政策力度、政策目标和政策措施三个维度并进行量化分析。本文借鉴这一模型测量我国住房保障政策效力并进行量化评估。其中，政策力度是反映政策法律效力大小的指标，由政策发布部门的级别决定，参考彭纪生等、芈凌芸等、张国兴等的评分标准，确定政策力度的赋值范围为1～5分。政策目标是指政策文本中所要完成的任务，以明确化和具体化程度作为该指标的评分标准，同时参考彭纪生等和芈凌芸等的赋值标准，分别赋值1-5分(具体标准见表2)。

政策措施则是指政府机构所运用的一系列方式、方法和手段来完成政策目标的具体举措，可以根据其具体性和可操作性程度进行赋值。政策工具是政策主体为实现政策目标所采取的一系列具有共同特征的政策措施的集合，Rothwell & Zegveld将政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型，这也与政策措施完全耦合。结合娄文龙对住房保障政策工具的分类，本文细化了供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具的具体表现形式(见表3)。在参考章文光量化标准的基础上，以政策工具在政策文本中的具体性和可操作性为依据赋值(具体标准见表4)。

邀请3位住房保障领域的学者与3位同学分别对203份政策文本中所挑选出1269条政策条款按照评分标准进行打分，得到每条政策在三个维度的分值，这也保证了本文对住房保障政策量化的信度。在计算出各项政策在政策力度、政策目标、政策措施的分值后，分别运用式(1)和式(2)计算该年度政策的整体效力和平均效力。

其中，i表示政策颁布的年份，N表示该年颁布的住房保障政策数量，n表示该年的第n项政策。TPE_i和ATPE_i分别表示第i年住房保障政策的总效力和平均效力，Goal_n、Method_n和Power_n分别表示该年第n项政策的政策目标、政策措施和政策力度的得分情况。

依次对政策条款按照“数字1-字母-数字2”的格式进行编码，其中“数字1”指政策编号，从1到203；“字母”分别用“S”“E”和“D”代表“供给型”“环境型”和“需求型”的政策工具，“数字2”则代表该份政策文本中所运用政策工具的次数。根据上述政策量化标准对每份政策的政策条款进行打分并计算政策效力，结果见表5。

为了进一步探究政策效力如何影响住房保障的政策效果，本研究建立了多元线性回归模型，见式(3)。其中，政策效果为因变量，以住房保障支出进行测度；政策效力和前一年的住房保障支出为自变量，并进一步将政策效力分解为3种不同类型政策工具的政策效力。由于住房保障供给周期较长，在回归分析中也要考虑政策效力的滞后性。

TPE_i=C+αTPE_i-1+β₁Supply_i-n+β₂Env_i-n+β₃Demand_i-n+ε_i i∈[1998，2018](3)

因变量TPE_i是全国住房保障支出；C为模型的常量；自变量TPE_i-1为前一年的全国住房保障支出；Supply、Env、Demand分别为供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具的政策效力；i为政策开始执行的年份；n为政策工具执行的滞后期，在回归分析中利用AIC和SC最小化原则来选择滞后期；ε_i为误差。

1998年～2018年间，我国住房保障政策的整体效力和平均效力分布与演变情况见表6。可以发现，住房保障政策整体效力与政策数量呈现出基本一致且波动较大的趋势，并且出现了三次高峰时期。第一次高峰是2002年，虽然该年度发布的政策数量较少，但是国务院颁发的《住房公积金管理条例》因发文机关的行政级别高，同时政策措施和政策目标都较为清晰和明确，有效地提高了该年度的整体效力。第二次高峰出现在2007年，这一年中央政府先后颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》等具有重大意义的系列相关政策，以及2007年底建设部首次专门设立的住房保障与公积金监督管理司对我国住房保障实践都有着重大的影响，这一年也被认为是我国住房保障的转折点。第三次高峰时期是2010年，这一年颁布住房保障政策数量是历年来之最。其中公共租赁房首次正式提出并被确认为住房保障的主要供给形式，以及棚户区改造在全国的推广、廉租房和公租房并轨等系列改革后，基本形成了多层次的住房保障供给体系。由此可见，政策发文数量与政策制定的质量均对政策整体效力的提升有着积极地促进作用。

由表6可知，住房保障政策的平均效力呈现出W型变化趋势，且绝大多数年份都处于10以下，政策效力的整体水平偏低。进一步对政策力度、政策措施和政策目标的平均得分进行统计后发现，政策措施得分最高，政策目标其次，政策力度表现最差。这是因为各项政策中以各部委颁布的通知、条例为主，缺乏法律效力高的法律法规和纲要，导致政策力度得分较低；另一方面，中央政府在颁布住房保障政策时侧重于具体的措施和规定，对政策目标的关注呈现出阶段性而缺乏连贯性。三者的效应叠加导致了住房保障政策的平均效力低下。

三种不同类型政策工具的效力分布及演变情况见表6。其中，环境型政策工具的效力最高，供给型政策工具次之，需求型政策工具最低。1998年后我国经历了住房制度的改革和重塑，中央政府一直试图通过金融支持、税收优惠、法规管制等政策工具来优化政策环境，这些政策工具也被广泛地运用到住房保障政策中。与此同时，我国政府在住房保障供给实践中运用大量的供给型政策工具，如土地支持、资金支持等来强化住房保障的供给，形成了多层次、多渠道的住房保障供给体系。但是忽略了需求型政策工具，需求型政策工具对住房保障的拉动作用还有待于加强。

为了探究政策效力对住房保障效果的影响效果，按式(3)对三类政策工具的政策效力与住房保障支出进行回归分析。根据AIC和SC的最小化准则，当这两个数值最小时，可以确定最优滞后分布长度(结果见表7)。

回归结果显示，政策效力对我国住房保障的政策效果有着显著的促进作用，只是供给型、环境型和需求型这三类政策工具的滞后期有所不同。其中，环境型政策工具的政策效力滞后期仅为1年，说明环境型政策工具的运用对住房保障效果有着更为直接的影响。供给型和需求型政策工具的政策效力虽然对促进住房保障效果也有着明显的促进效应，但是有着较长的滞后期，分别为3年和4年。同时，上一年度的住房保障支出对下一年度的政策效果形成了显著的促进作用(Coef.=0.000，Prob.=0.000)，说明住房保障支出会强化政策效果，推动着住房保障实践的快速、良性发展。

本文在对我国1998年～2018年间的住房保障政策进行量化的基础上，发现受政策数量和政策质量的影响，住房保障政策的整体和平均政策效力波动较大，均呈现W型的变化趋势；住房保障政策的平均效力偏低，并且供给型、环境型和需求型这三类政策工具的政策效力差异较大；住房保障的政策效力对政策效果有着显著的正向影响。因此，需要从以下三个方面提升我国住房保障政策效力和政策效果。

政策发文数量和政策效力呈现W型变化趋势，说明我国住房保障政策表现出相机抉择性，虽然能够有效地应对突发问题，但也导致了我国住房保障更侧重于短期目标。因此建立长效稳定的住房保障政策可以从这两个方面着手：第一，可以考虑由全国人大制定出一部关于住房保障的法律，推动住房保障政策制定的法制化和规范化，从而系统地发挥住房保障政策的引导效果。第二，将我国住房保障政策的整体规划和设计上升到战略高度，制定住房保障的长期规划，确定住房保障未来的宏观发展方向，从而减少政策数量的不平稳性，确保住房保障政策的平稳发展。

住房保障是一项长期的事业，可以从政策力度、政策目标和政策措施三个维度入手，通过填补政策空白和完善政策内容来提升政策发文质量：第一，让更高级别的行政机构并以更高的政策形式发布相关政策，以此提高住房保障的政策力度。第二，清晰的政策目标会大大提高政策文本的政策效力，在政策条文设计中需要强化目标规划的可度量性，在时间、规模、效果达成度等方面对住房保障进行详细的规划，更加清晰地明确主体间的责任界限。第三，提升政策措施的针对性和可操作性，可以让政策运行效率得以改进，使得政策更能被有效执行，从而确保住房保障政策的实施效果。

三种政策工具对我国住房保障政策效果有着显著的正向影响，但是它们的政策滞后期上有所差别，需要合理规划三类政策工具的使用结构以保证住房保障政策的实施效果：第一，环境型政策工具政策效力高、滞后期短，应当充分发挥目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、策略性措施的作用，为住房保障创造良好的政策环境，从而提升住房保障的政策效果。第二，以供给型政策工具为基础，提供住房保障所需的土地、资金、信息等资源要素，确保住房保障的有效供给，从而增加住房保障的政策效果。第三，虽然需求型政策工具所发挥的政策效果滞后期较长，但是通过采购、补贴等措施可以提高消费者的可支付能力，满足低收入群体的住房保障需求，从而巩固住房保障政策的实施效果。第四，需要协调运用三种政策工具的政策效力，使得三种政策工具能够发挥最大效果，并确保住房保障的支出，从而引导我国住房保障实践的科学发展，综合提升住房保障的政策效果。