“十二五”以来, 国家对基础设施建设尤其是铁路建设的投资不断增加, 已成为拉动内需、促进国民经济发展的一股主要力量, 国内铁路网也在这段时间以来不断丰富、发展, 人民出行和社会生产也从铁路的建设发展成果中大大获益, 铁路建设投资极大地为国家发展做出了贡献, 发挥了巨大的经济效益和社会效益。铁路建设项目具有路线长、涉及专业门类多、设计标准具有一定时滞性等特点, 给其投资控制带来了较大的困难, 在前期确定的投资规模, 在建设过程中往往需要不断调整甚至突破, 给投资控制带来极大压力。近年以来, 铁路资产负债率不断升高, 铁路建设筹融资难度增大, 如何合理控制好铁路建设投资, 更好地发挥铁路建设投资的效益, 一直是铁路建设管理部门研究和管理的重点。

根据铁路建设项目概算编制办法和概算清理费用组成, 铁路建设项目投资主要由征地拆迁 (含调差) 、各专业工程费用 (包含经审批使用预备费、降造费的各类变更设计) 、材料设备调差、建设单位管理费、其他费用及建设期贷款利息等。有研究数据显示, 初步设计及之前的项目决策阶段, 影响项目投资的可能性为75~95%, 技术设计至施工图阶段影响的可能性为10~35%, 施工建设阶段影响的可能性为5~10%。

然而, 该数据显然仅考虑了各专业工程技术设计投资的影响, 没有考虑施工建设期可能调整很大的征地拆迁、材料设备调差等项目投资重要组成部分的变化因素;而且, 在可行性研究阶段项目投资已基本框定的前提下, 对于在整个项目周期中时间占比最大的施工建设期, 面对沿线环境不断发展变化、社会不断进步、对设计标准的要求不断提高的情况, 如何有效控制好投资, 其所面临的压力和挑战最大, 对项目最终投资较可研估算投资增长幅度能否控制在“10%”以内也最为关键。因此, 本文将重点探讨铁路建设施工过程投资控制。

铁路建设项目投资控制一般包括组织措施、管理措施、经济措施、技术措施等:

(1) 组织措施:指建立严密、完备的建设、设计、咨询、监理、施工单位的投资控制管理班子、人员和相应的管理职责、工作流程。

(2) 管理措施:以建设单位为龙头, 制定投资控制相关的招标采购、合同、投资计划、征地拆迁、变更设计、材料供应、施工图审核、验工计价、资金支付等方面的管理办法和实施细则, 从建设管理各方面、各环节细化投资控制措施, 制定考核手段, 严格考核制度, 通过做好预控和过程控制, 保障投资目标实现。

(3) 经济措施:采取一定的经济手段激励参建各方特别是施工、设计单位主动控制投资, 如制定节约投资奖励、限额设计、对工期提前或延误给予奖励或收取误期损失赔偿等。

(4) 技术措施:通过价值工程等手段, 优化、调整设计方案、施工组织方案和施工工艺方案, 或应用新技术新工艺等, 以节约工程投资或尽量少增加投资。

建设项目进入建设施工期后, 组织措施、管理措施已经基本固定;对经济措施, 除了设计单位有采取限额设计等措施外, 节约投资奖励、工期提前奖励等虽然各级管理机构均在提倡, 但因难以科学合理界定等各种原因尚未能落实到合同上, 暂不具有可操作性;技术措施是在任何项目、任何阶段均有实现可能且对投资控制帮助非常大的一类措施, 值得深入研究总结和广泛应用。因此, 本文将从技术措施角度探讨铁路建设施工过程投资控制。

根据建设项目的具体特点、单位工程的具体特点、环境条件、建设各环节的相互制约关系等, 笔者认为以下几类措施对节约工程投资成效较为显著。

建设单位的指导性施工组织设计是项目建设组织的指导性文件, 指导性施组应以能保证工期、质量、安全为基本目标, 做到文明、和谐建设, 尽可能利用和发展四新技术, 指导性施组的相关措施应进行经济比较使总体建设费用尽量低。指导性施组编制的质量, 对项目投资控制的效果影响巨大。

一方面, 在我国社会主义初级阶段, 为使项目尽快投产产出效益, 过程中“工期”往往成为建设项目管理的首要目标, 往往是一种带有行政性的“刚性”指标, 而投资效益 (效果) 则事后“清算”。建设过程中指导性施组的周密考量对项目推进工期保证和投资控制目标实现至关重要, 指导性施组的编制应综合考虑项目各单位工程特点、气候水文特点、地质条件、当地民族风俗特点、物资设备采购供应条件、项目建设涉及的行业管理要求和行政审批特点等各方面因素, 通过对影响项目的各方面特点、要求分析确定指导性施组方案和关键控制线路, 并尽量在施组方案上为后续可能的局部延滞预留动态调整补偿空间。在建设过程中, 应根据项目推进阶段性情况合理优化指导性施组, 确保建设目标实现, 投资额控制在计划目标之内。

另一方面, 对于铁路这种长大线性工程, 在条件许可情况下, 尽量将非关键线路上的单位工程和工序的施工时间延后, 尽量消除项目指导性施组网络计划上这些单位工程、工序的自由时差, 使项目的资源投入尽量后延, 尽量节约建设资金的时间成本。

根据对一段时间内铁路项目的有关资料统计, 项目清理概算较初步设计批复概算增加费用中, 因地质原因引起的Ⅰ类变更费用达到 (初设批复概算额的) 2.9%, 这还是对Ⅰ类变更的统计, 如果计入Ⅱ类变更项目, 则该数据还会大大增加, 可见地质条件的准确性对一个建设项目的投资控制影响非常大。

复杂的地质条件往往给施工带来较多不确定性。《铁路工程地质勘察规范》给施工阶段工程地质勘察工作指明了重点, 特别指出对地质构造复杂和山坡不稳地段、隐伏不良地质处所、重点工程和特殊岩土地段、地质复杂隧道等工点, 应采取合理手段密切监测、重点核查分析, 为制定针对性工程处理措施提供有力支撑。施工过程中地质条件的准确判识, 一方面是优化设计措施、节约工程投资的直接手段;另一方面, 及时发现不良地质和地质条件变化情况, 及时采取针对性措施, 也是避免更大的投资损失、确保工程质量和安全的有效手段。

建设过程中, 结合具体工程特点、资源环境条件等, 针对性制定和优化设计方案、施工技术方案, 在工程投资、施工成本节约及其它建设目标控制等方面往往能起到意想不到的效果。

铁路建设沿线地方政府和行政主管部门的要求常常是工程设计的控制性边界条件。由于角度不同、目的存在差异, 地方政府和行政主管部门对铁路设计方案提出的条件要求可能是必要的, 但从专业技术和经济比较方面不一定是最合理的, 因此设计前期就设计条件与沿线地方政府、有关行政主管部门的协调协商是铁路勘察设计工作的重要内容, 以力求从技术方案的合理性、经济性及与地方规划要求相适应方面达到双赢。建设施工阶段, 根据具体情况就相关设计控制条件进行协调及对设计方案进行优化仍是确保设计质量、节约投资的有效途径。

根据预测趋势合理安排材料设备的采购供应时点、强度并尽量减少现场存放保管时间, 根据指导性施组的工期和对象的具体特点合理安排征地拆迁顺序, 结合项目特点采用建筑信息模型 (BIM) 辅助进行设计和施工管理等等, 均是可能的投资控制技术措施。

某珠三角区域铁路建设项目, 长约200公里, 沿线地形地貌和地质条件复杂, 跨越大量交通干道和通航河道, 长距离经过岩溶区域、海相软土区域、河相冲积软土区域及全风化花岗岩区域, 不良地质情况较多;途径区域经济较为发达, 社会发展变化较快, 投资控制难度非常大。项目建设过程采取了较多的投资控制技术措施, 效果显著;而个别措施因为没有遵循科学和客观规律, 没有达到预想效果, 殊可作为借鉴。以下谨举本项目建设过程中技术措施实践数例:

本铁路斜交跨越某地方高速公路, 采用一跨112m尼尔森式提篮拱桥, 设计工法为先梁后拱法。按原建设组织方案, 在高速公路上搭设钢支架、安装模板后, 采用1.2倍设计荷载对支架进行预压, 支架预压荷载采用砂袋, 由汽车吊机吊放就位。按该方案, 需预备6600吨的砂袋, 长时间封锁3条高速公路车道采用汽车吊机进行砂袋上架、下架作业, 一方面一次性使用的预压荷载物料成本极大;另一方面占用高速公路车道的方案极难取得高速公路管理方的许可, 预压作业工期也非常长, 方案实施的难度极大。经分析研究, 针对梁体两端拱座附近部位的砼截面积大、中间 (高速公路上方) 段砼截面积相对小的特点, 结合工点位置有清洁河水可抽取利用, 经计算, 对中间段预压荷载改用水、两端采用砂袋的方案, 仅需在高速公路上空段的支架模板面搭设合理高度储水装置、汽车吊机站位高速公路以外吊放两端砂袋 (2050吨) 预压荷载的方案, 支架预压施工完全避免了占用高速公路, 大大节约了施工成本和施工工期, 与高速公路的相互影响和协调难度也大大降低。

本项目铁路紧靠地方某德资高质餐具厂经过, 设计形式为路堤, 按原设计需拆迁部分厂区, 而拆迁位置为该高质餐具厂的环保处理系统核心区域, 该处拆迁后对工厂的生产影响较大, 工厂提出了1亿多元的拆迁赔偿诉求, 经多次协调, 压缩赔偿数额的空间较小且协调难度极大。经研究现场路基与厂区相对关系, 建设单位组织了设计变更, 对该段路堤加设了加筋土挡墙, 征地范围可回缩至工厂围墙外边缘, 这样避免了拆迁厂区, 增加工程投资约180万元, 但节约了征拆投资约1亿元, 效果显著。

本铁路跨越地方某Ⅰ级内河航道, 按原航道行政主管部门批复, 初步设计采用128+248+128米钢管拱桥方案, 基础承台需埋置于河床面以下, 承台施工措施工程费用巨大, 需采用大型钢套箱及较大的水下工程量形成承台基坑。施工图设计阶段, 经进一步研究, 结合该处航道水深较大、最不利通航船型在枯水期航行时船底与河床面之间仍有较大的安全高差的情况, 研究提高承台标高采用高桩承台, 控制承台面与枯水期最不利通航船型船底之间有一定的安全高差且承台结构边线控制在航道轮廓线以外, 取得了航道行政主管部门的理解和支持, 重新进行了评审, 桥梁跨度保持不变, 提高了承台标高达6米, 大大的节约了工程投资、降低了建设施工难度。

本项目原设计根据地方要求设置了较多的小桥涵。项目施工时, 因沿线地方经济发展很快, 地方百姓和基层政府在配合征拆的同时又提出了增加设置涵洞或桥涵扩孔等要求, 给项目的投资控制带来不小压力。如某综合标段范围内原设计70处小桥涵, 建设单位组织参建单位反复勘察现场地形地貌、地表径流、区域交通状况、地质条件等, 反复比选和优化, 根据具体工点情况与沿线百姓和地方政府反复协调沟通, 通过取消或归并、合理增设、优化调整位置或孔径等方式, 对44处小桥涵进行了变更, 满足了地方在建设期提出的较多的交通和排洪要求, 而该标段小桥涵总体工程费用反而节约了37万元, 投资控制效果显著。

本项目初设批复4.5年工期, 建设过程中结合工程进展和环境条件的发展变化, 共调整了4次指导性施工组织设计。通过指导性施组的调整, 实时分析确定全线建设关键控制线路, 优化和调整建设方案和资源组织布局, 对确保项目工期、安全、质量、投资等建设管理目标, 作用巨大, 但其中的第2次指导性施组调整因研究编制时考虑相关制约因素不够全面, 没有达到预想效果。该次调整是在开工2.5年后, 根据地方政府对省内经济发展布局和经济社会发展重大举措的需求, 按照地方政府有关领导的要求, 研究了提前工期4个月开通的方案措施, 在进行一定范围的研究评估后认为可行, 遂对总体指导性施组进行了调整, 在原设计基础上增加了铺架作业口以缩短铺架工期、对部分软基处理段增加了管桩措施改变软基加固形式、对个别大跨桥梁采取了强化设计措施以提前通过铺架设备, 通过这些措施缩短指导性施组关键线路工期, 达到提前工期4个月的目的。但该提前工期调整指导性施组有两个方面仍未能考虑周全:一是对项目的主要控制工程—某长大隧道的地质条件风险估计严重不足, 即使通过增加铺架作业口一定程度上避开了该隧道对铺架控制路线的影响, 但因其后期的掘进成洞施工进度受预判不足的地质条件制约滞后严重, 而施工组织上已没有其它任何补救措施可以弥补, 使最后的全线贯通工期远未能达到指导性施组的规划;二是未能尊重软土路基沉降需要合理周期的科学规律, 为满足增设铺架口的要求, 强行在尚未能达到沉降时间和沉降速率要求的软基处理站场处提前铺设轨道并设置轨排基地、铺架基地, 使部分本应在铺架前完成的软基沉降量变成了铺轨后的“工后沉降”, 致铺架施工完成后又不得不采取其它工程措施进行处理, 一定程度上增加了工程投资。该项目本阶段提前工期的指导性施组和措施, 实际上最终没有达到预想的目标。

本项目因地形地貌及地质条件复杂多变, 沿线经济社会快速发展要求不断提高, 项目投资控制的压力巨大。通过建设过程中普遍采用前述投资控制技术措施, 使项目财务决算最终投资控制在了合理范围内, 投资控制综合成效显著。

进入大规模高速铁路建设的铁路发展新时期以来, 每年铁路建设投资基本稳定在6000~8000亿元的规模, 投资体量非常大, 建设施工阶段投资控制很有必要。

铁路项目进入建设实施阶段后, 投资控制的重点已明显不同于可行性研究、初步设计等阶段, 这个阶段做好投资控制的基本依据是工程承发包合同, 必须以合同的约定作为规范和制约承发包双方的施工图审核、变更设计、验工计价等建设管理行为及进行工程造价调整的依据;同时, 各类技术措施则是控制投资的重要的有效的手段, 也是控制投资的基本的途径。通过这些技术措施, 优化设计和施工组织方案, 实现满足功能需求及达到安全、质量、工期、环保和谐等建设目标, 同时有效控制投资的目的。