公认的水定价基本原则是公平性原则、效率原则和成本回收原则, 水作为一种公益性产品, 能让每一个人获得生活必需用水至关重要, 即在水定价的3个基本原则中, 公平性原则位居首位, 其次, 由于水资源日益短缺, 需要通过合理制定水价促进居民节约用水, 并保证供水企业的成本回收, 即实现供水的效率和成本回收原则^[1]。鉴于阶梯水价对低收入用户收取较低的水价, 保障低收入用户生活必需用水的获得, 对超出生活必需用水部分收取高于用水成本的水价, 以促进节约用水, 同时, 通过合理设计各阶梯用水量和阶梯用水单价, 可以实现用水成本回收。因阶梯水价能较好兼顾水定价的3个基本原则, 因此各国政府和供水企业多选用阶梯水价。

　　 阶梯水价将用水量分成若干阶梯式等级, 每个等级对应不同的单价。根据用户的实际用水量计算出应缴的总水费。以三级阶梯为例, 第一阶梯主要为保障低收入用户的生活必需用水, 水价设置较低, 通常低于水的生产和运输成本, 第二阶梯及以上阶梯的用水量部分设置比生产和运行维护成本高的水价, 单位水价随着耗水量呈阶梯增加。三级阶梯水价各阶梯价格与成本关系如图1所示^[2]。

　　 其中P₁、P₂、P₃分别表示第一、二、三阶梯单位水价, Q₁、Q₂分别为第一、二阶梯的分段处用水量, 则Q₁为第一阶梯用水量, (Q₂-Q₁) 为第二阶梯用水量。水费可用如下公式计算。

　　 式中Q———实际用水量;

　　 R (Q) ———表示用水量为Q时应缴纳的水费。

　　 根据阶梯水价水量分级的级数、每级用水量和每高一级价格的上浮情况, 可以将阶梯水价分为少级低累进、多级高累进和线性累进3种方式, 如图2、图3、图4所示。

　　 少级低累进阶梯水价适用于水资源相对丰富, 居民收入相对平均的地区。由于收入相对均等, 因此消费水平差异较小, 在此种情况下, 第一阶梯会覆盖较多用户, 由于水资源较丰富, 对超出居民生活必需用水的部分收费相对较低。

　　 多级高累进阶梯水价适用于水资源相对贫瘠、收入分布不均的地区。由于水资源稀缺, 从保证生活必需用水出发, 要抑制高耗水现象。而对于高收入群体, 水消费更多地表现为一种奢侈品, 需求弹性较大, 提高水价可以对奢侈性用水有明显的抑制作用。多级高累进阶梯水价有利于抑制由于社会财富不均而造成的水资源占用不公平问题, 同时也有利于水资源保护。

　　 线性累进则是一种较为折中的方式。对相对等宽度的用水比重, 设计相等幅度递增水费, 可以较好体现社会公平、满足公众对水的需求^[3]。

　　 经济的发达程度不同, 人们关注的焦点不同, 公平性原则、效率原则和成本回收原则的侧重点存在差异, 从而导致各国采用的水价计收方式不同。美国由于其水资源呈现出东多西少的特征, 因此其水价计收方式也在地域上存在很大差异, 中部城市水价主要由两部分组成, 一部分是按月收取的固定水费, 另一部分是计量收费;东部城市主要采用固定水费和阶梯水价结合的计收方式。英国居民生活用水水价也由固定费用和阶梯水价两部分组成, 阶梯水价分为八级。日本居民生活用水水价由固定费用和阶梯水价组成, 其固定费用由供水管道规格确定, 可变费用由用户用水量确定, 致使用户倾向于安装直径小的供水管道, 以提高水利用效率^[5]。发展中国家多采用阶梯水价, 以更好实现供水的公平性, 同时兼顾成本回收原则和效率原则, 比如, 印度^[6,7]、肯尼亚^[8]、尼加拉瓜^[9]等国。印度南部城市班加罗尔于2001年开始实施阶梯水价, 当时的阶梯水价分为四级, 第一级覆盖66%的居民家庭用户用水量, 第二级覆盖28%的居民家庭用户用水量, 第三级和第四级覆盖其余6%的用水量。

　　 2013年12月31日, 由我国国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部共同发布的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》明确了城镇居民用水实施阶梯水价的主要目标:2015年底前, 设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度;具备实施条件的建制镇, 也要积极推进居民阶梯水价制度。在该政策指导下, 目前我国全面推行阶梯水价的城市约有144座^[4]。部分城市阶梯水价收费标准如表1所示。

　　 以北京市为例, 北京市阶梯水价共分三级, 其中第一级覆盖90%居民家庭年用水量, 保障居民基本生活用水需求;第二级覆盖6%居民家庭年用水量, 体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求;第三级覆盖其余4%的居民家庭年用水量;对6%用水较多和4%用水最多用户实行差别化水价。

　　 纵观我国部分城市的阶梯水价, 各城市用水量划分和各阶梯水价基数制定不尽相同, 主要原因是各城市的水资源禀赋、经济的发展程度以及与人均可支配收入相关的居民可承受能力不同, 北京、天津等地的人均可利用水资源量短缺, 居民可承受能力也较高, 水价较高;华东、华南等地水资源较为丰富, 水价相对较低, 如杭州、南昌、南宁等;西北等地虽然水资源量短缺, 但居民可承受能力也低, 因此水价较低, 如银川、兰州等。

　　 理论上, 阶梯水价为第一阶梯用水提供补贴, 使低收入家庭能够以低于用水成本 (包括水资源费、污水处理成本和供水生产成本) 的价格购买水, 第二阶梯及以上各阶梯的水价均高于用水成本, 以回收用水成本。此外水定价部门可以通过修定各阶梯规定用水量和各阶梯单位水价等参数, 调节用户的耗水量, 使水价与用水成本、水资源短缺程度等相适应。

　　 我国水价总体偏低主要表现在两个方面。其一, 居民水费支出占居民家庭可支配收入比例过低, 不利于促进节约用水。研究表明, 当水费支出占居民家庭可支配收入2%时, 人们会考虑节约用水, 达到5%时, 会对人们的生活产生较大影响;达到10%时, 人们会考虑水的重复利用^[10]:就北京市而言, 自2014年5月1日起执行阶梯水价, 第一阶梯水价为5元/m³, 水费占居民可支配收入的平均值不超过0.5% (见表2) 。我国其他城市也均存在水价偏低的现象。

　　 依据《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》主要内容:第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定, 保障居民基本生活用水需求, 因此在核定第一阶梯水价时, 可将居民可支配收入划分为两个等级:可支配收入较低的80%用户和可支配收入较高的20%用户, 以第一阶梯水价接近80%用户可支配收入的2%为依据之一, 制定第一阶梯水价, 使阶梯水价起到促进居民节约用水的作用。

　　 其二, 居民水费支出低于用水成本, 无法实现用水成本的回收。以北京市为例, 根据相关成本监审数据, 北京市平均用水成本为6.38元/m³, 如计入增值税, 成本可达到6.59元/m³。可见, 水价第一阶梯的5元/m³不足以弥补用水成本的回收。我国水价由政府制定, 政府为满足低收入用户安全饮用水的获得会适当地压低水价, 但水价过低, 供水服务资金回收不足, 会导致供水投资不足、基础设施老化无力更新、供水服务质量下降等恶性循环, 不利于居民安全可靠的基本生活用水的获得^[11]。

　　 阶梯水价制定时, 使第一阶梯水价等于平均用水成本, 再通过水费占居民可支配收入的比例核算, 当水费超出较低收入的80%用户可支配收入的2%时, 第一阶梯水价按其可支配收入的2%制定;当水费小于较低收入的80%用户可支配收入的2%时, 第一阶梯水价按平均用水成本制定。如据表3可查得北京市较低收入的80%用户可支配收入的2%为:P₁=39 294×2%=785.88 (元) , 居民人均年用水量约为30m³, 人均用水水费为:P₂=30×6.59=197.7 (元) 。水费占人均可支配收入比例均小于2%, 因此, 可以使第一阶梯水价等于平均用水成本。

　　 实施阶梯水价要求对用水量进行精准计量, 因此需要完善的计量方法和设施作为保障, 即做到一户一表和抄表到户, 由于传统的水表无法对用水量按阶梯进行计量, 也无法分辨用水时间节点, 因此, 智能水表的更换是保证精准计量的重要环节。但由于水表安装费用的资金来源、工程进度等问题, 无法在短时间内实现智能水表的更换和安装。

　　 对于未更换智能水表的用户, 需要收费部门抄表到户, 但由于抄表工作量巨大, 不可能实现每户均在年底的当天进行抄表, 即抄表时间常大于一年, 从而使水费无法精准、合理征收。可以通过计算抄表时间段内每日平均用水量, 核算该年用水总量, 以解燃眉之急。如抄表时间为1月5日, 滞后了5天, 抄表时间段内用水量为185m³, 可计得该用户平均每日用水量为:Q=185÷ (365+5) =0.5 (m³) , 则全年用水量为Q=365×0.5=182.5m³, 水费应为:P=180×5+ (182.5-180) ×7=1 075 (元) 。

　　 智能水表安装费用较高, 且需要更换和安装用户较多, 是一笔不小的开支。此费用究竟由用户、供水企业还是政府承担目前尚无定论。可以在制定阶梯水价时, 使第二阶梯水价除承担用水成本外还承担阶梯水价实施过程中用户水表更换与安装、基础设施的保养和维修、供水成本的上涨等费用。

　　 采用阶梯水价时, 第一阶梯水价并未区分低收入用户和高收入用户, 高收入用户享有与低收入用户同样的补贴, 使高收入用户水费占家庭可支配收入的比重很小。以我国北京市为例, 2014年及2015年低收入用户水费占人均可支配开支的比重各是高收入用户的2.2倍及1.5倍 (见表4) , 相对可支配收入而言, 低收入用户比高收入用户花费更多的钱用于水费支出, 不利于供水公平性的实现, 也不利于节约用水。以巴西圣保罗市为例, 假定低收入用户和较高收入用户水的消耗量均保持在第一阶梯, 研究结果表明, 最贫困用户水费开支占可支配开支的4.5%, 而最富裕的用户水费开支仅占其可支配开支的0.45%^[12]。北京市和圣保罗市的案例均反映了在当下的阶梯水价实施中, 由于对低收入用户和高收入用户采用相同的第一阶梯水费征收价格, 使得阶梯水价并没有很好地实现预期的公平、效率、成本回收目标。

　　 针对此问题, 在水价制定时, 应使第一阶梯水价等于平均用水成本, 第二阶梯水价除用水成本外还承担阶梯水价实施过程中用户水表更换与安装、基础设施保养和维修、用水成本上涨弥补等费用, 第三阶梯水价还需反映水资源的稀缺程度。在水价征收时, 政府不是对整个第一阶梯的用水部分均进行补贴, 而是明确区分高收入用户和低收入用户, 对低收入用户实现靶向补贴政策, 既使低收入用户得到了相应的补贴, 保障了其生活必需用水的获得, 也促进了高收入用户节约用水。

　　 对低收入用户的确定, 可以通过两种途径实现。首先, 根据水费开支占家庭总收入的百分比确定, 水费开支占家庭总收入小于2%为高收入用户, 水费开支占家庭总收入大于2%为低收入用户。其次, 也可以根据家庭年人均纯收入确定。2016年, 我国提出《2016年精准补贴实施方案》明确规定, “年人均纯收入3 000元以下的属于贫困人口”, 假定每户平均人口为6口, 其生活必需用水量为180m³/年, 自来水成本5元/m³, 则为保证水费占家庭总收入不超过2%, 规定在水费征收时, 年人均纯收入低于7 500元属于低收入用户。可以结合这两种评判标准, 满足其中任何一个标准即判定为低收入用户, 对低收入用户发放相应的用水补贴, 实现精准补贴的目标。

　　 针对阶梯水价在实施中存在的问题, 以我国某城市为例说明具体的优化方法。某城市供水管网服务区域内, 连接到公共供水管网的用户共800户, 采用低收入用户评价规则, 经调查得出, 其中有2%的用户年人均纯收入低于7 500元, 另有23%的用户水费开支占家庭总收入大于2%, 则有25%的用户属于低收入用户, 即低收入用户N_低=200户, 高收入家庭N_高=600户, 低收入用户每年用水量为180m³, 高收入用户每年用水量为260 m³, 高收入用户超过规定用水量的部分按第三阶梯计收水费, 因此不规定第三阶梯用水量, 每月户表改造和弥补用水成本上涨平均花费10 000元, 平均用水成本C=5.0元/m³, 假定对低收入用户补贴60%, 水价设置每年调整;再假定第一阶梯水价等于平均用水成本时水费占居民可支配收入比例小于2%。根据以上假设计算各阶梯水价如下:

　　 该情景下阶梯水价计算结果如表5所示。

　　 虽然该市供水规模较小, 计算比较简单, 但它为水定价目标的实现提供了方法。第一阶梯水价按用水平均成本确定, 第二阶梯水价按用水成本回收、水表更换安装、基础设施维修等确定, 第三阶梯水价反映水资源的稀缺程度, 并对低收入用户生活必需用水进行补贴;对高收入用户取消原有的用水补贴, 并使其承担较高水费, 确保了用水成本回收, 既弥补了户表改造和用水成本上涨的费用, 又促进了高收入用户节约用水, 即同时实现了成本回收和效率原则。

　　 本研究分析了阶梯水价在实现公平、效率和成本回收3个原则方面存在的不足, 针对其在实施初期水价总体偏低、计量方法和设施不完善以及供水补贴欠合理等问题, 提出相应的优化方法:第一阶梯水价结合用水成本及按80%低收入用户可支配收入的2%制定, 第二阶梯水价除弥补自身用水成本外还承担阶梯水价实施过程中用户水表更换与安装、基础设施保养和维修、用水成本上涨弥补等费用, 第三阶梯水价反映水资源的稀缺程度;取消原有用水补贴制度, 并以用户年人均纯收入低于7 500元或水费占家庭可支配开支大于2%为依据判别低收入用户, 对低收入用户定向发放用水补贴, 保障低收入用户生活必需用水的获得, 做到精准补贴, 从而更好实现公平性、效率和用水成本回收的目标。