2016年5月4日, 国务院常务会议提出“推进公租房货币化, 政府对保障对象通过市场租赁给予补贴”。而后, 住建部联合财政部出台《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》 (建保〔2016〕281号) , 进一步明确:“城镇住房保障采取实物配租与租赁补贴相结合的方式, 逐步转向以租赁补贴为主”。那么, 什么样的城市适宜推进公租房货币化保障?目前公租房货币化保障对象的界定是否精准, 有没有更科学的方法?采用什么方法测算公租房租赁补贴公平有效?上述问题亟待解答。然而, 国内尚未有针对性的、系统性的研究成果。本文对公租房租赁补贴的测算方法这一关键问题进行探讨, 旨在为实践部门“推进公租房货币保障”提供参考。

广州市于2015年实行公租房租赁补贴, 而后南京、杭州、郑州等城市相续推出公租房货币化保障方案。考察这些城市公租房货币化保障实施方案发现, 确定公租房租赁补贴的测算方法、厘定租赁补贴额度是关键环节。各城市公租房租赁补贴的测算方法均属于分档差异化法。所谓分档, 指将公租房保障家庭人均收入分成几档, 收入档次不同, 人均公租房租赁补贴额亦不相同;差异化, 指因人均收入档次、家庭人口数量、现有住房面积等要素不同, 公租房保障家庭住房租赁补贴额亦不相同。基本规则是:人均收入档次越高, 则住房租赁补贴额越低;家庭人口数量越多, 则住房租赁补贴额越高;家庭现有住房面积越大, 则住房租赁补贴额越少。可见, 分档差异法在一定程度上能够依据公租房保障家庭住房困难程度和支付能力给予差别化的租赁补贴, 具有一定合理的性。但在细节上, 分档差异法存在一些问题。

公租房租赁补贴的实质是对缺乏住房支付能力的困难家庭的社会救助。按照能力越差越应被救助的社会救助原则, 人均收入不同的家庭应获得不等额的住房租赁补贴。但是, 现实做法并非完全如此, 只是粗略地将公租房保障家庭人均收入划分若干个档次, 然后依据档次区别对待 (如图1所示) 。此做法尽管简便易行, 但难免有“一刀切”之嫌疑, 有失公平。

图1描述的是除家庭人均收入以外, 其他因素均相同的条件下, 家庭人均公租房租赁补贴与人均收入档次的关系。横坐标Y表示补贴前的人均收入并细分成四个档次 (即0<Y≤Y₁, Y₁<Y≤Y₂, Y₂<Y≤Y₃和Y>Y_e) , Y_e可理解为公租房准入条件 (收入) 。对应的公租房租赁补贴额分别为W₁, W₂, W₃和0四个档次。依据收入档次越高, 住房租赁补贴越少的原则, W₁>W₂>W₃>0。

“临界点效应”概念被广泛运用于经济学、管理学等学科领域, 用以评价政策的有效性。经研究, 当前公租房分档差异化租赁补贴模式亦存在“临界点效应”。以郑州市公租房租赁补贴计算方法例, 倘若补贴前的人均收入从1375元/月增加到1376元/月, 补贴后的人均可支配收入从1591元/月降至1496元/月 (1376元/月+120元/月) ;即使补贴前的人均收入从1375元/月增加到1443元/月 (即增加5%) , 补贴后的人均可支配收入亦从1591元/月降至1563元/月 (1443元/月+120元/月) 。倘若不存在隐性收入, 理性的公租房保障家庭会抛弃工作而依靠救助生活, 长此以往, 受助者将越发难以摆脱福利制度, 从而生成“福利依赖”, 有损效率。

发达国家的住房保障制度已相当完善, 尤其以英、美等国为代表的住房租赁补贴测算方法值得借鉴。

英国的住房需求者补贴包括自置住房计划和房屋福利计划两种模式。自置住房计划着眼于协助中等收入家庭购买住房 (不在本文讨论的范围) ;房屋福利计划旨在为低收入者提供住房租金补贴, 又可细分为两种形式:一是社会住房租金补贴 (类似国内公租房“租补分离”模式) ;二是私人租赁住房租金补贴 (类似于国内公租房货币化补贴) 。私人租赁住房租金补贴按以下公式计算:

租金补贴额度=适合租金-自付比例× (申请者收入-社会救济金标准)

其中, 适合租金意指符合住房福利补贴宗旨的租金。自付比例意指住房消费占收入的比重 (25%) ;倘若申请者的收入小于社会救济金标准, 则租金补贴额度等于适合租金。

美国《住房与社区发展法案》的第8条款规定, 家庭收入为居住地中等收入80%以下者可申请房租补贴。房租补贴分为租赁认证项目和租房券项目两种方式。租赁认证项目的优势是资助力度更大, 但对租户的住房选择有要求, 而租房券项目则给予租户更大的选择余地, 他们可以租住任意价格的房屋 (自行承担超额部分的租金) , 不足在于资助力度要小于租赁认证项目。美国两种租房补贴项目的资助额度的计算公式:

租赁认证项目租赁补贴额=公平市场租金-30%×家庭核定收入

租房券项目租赁补贴额=支付标准-30%×家庭核定收入

其中, 公平市场租金是指在当地住房市场上, 最近的租户租住的符合标准的出租房总租金的第四十个百分位。家庭核定收入指扣除必须的基本生活消费以外的纯收入;支付标准指本地公平市场租金的80%~100%。

从以上英、美两国为代表介绍发达国家住房租赁补贴实践, 尽管两国的住房租金补贴计算公式不尽相同, 但实质上均属于差额法, 即政府承担住房保障对象自付租金与适合租金或公平市场租金 (本文理解为标准租金) 的差额。假设用W_f表示家庭住房租赁补贴额;F_f表示以家庭为单位的标准租金;α表示住房租金自付比例;Y_f表示补贴前家庭收入, 则有:

依据式 (1) , 当补贴前家庭收入增加一个单位, 家庭住房租赁补贴会减少α个单位 (如图2所示) 。可见, 相比国内的分档差异法, 以英、美两国为代表的差额法更加公平。

倘若, 用Y_{f d}表示补贴后的家庭可支配收入, 则Y_fd=Y_f+W_f, 经整理有:

从式 (2) 的表述来看, 其实质是负所得税原理的运用。依据负所得税原理, 当补贴前家庭收入增加1个单位时, 补贴后的家庭可支配收入会增加 (1-α) 单位 (如图3所示) , 从而消除“临界点效应”。可见, 相比国内的分档差异法, 英美两国的差额法更有效率。

尽管上文所述, 以英美两国为代表的发达国家住房租赁补贴测算方法能够兼顾公平与效率, 但统一不同收入阶层的住房消费收入比 (如25%或30%) , 而依据恩格尔系数, 随着家庭收入的增长, 收入中用来购买食品的支出比例会越来越小, 而非食品 (比如住房) 支出占收入的比重会先递增并达到一定高峰后递减。可见, 以英美两国为代表的住房租赁补贴测算方法有失公平。鉴于此, 笔者认为, 国内设计新的公租房租赁补贴测算方法时, 既要取差额法能够兼顾公平与效率, 又要区分不同收入者不同住房消费收入比例。本文以差额法为框架, 以个人所得税超额累进制为借鉴, 结合国内现实做法, 将公租房保障家庭人均收入细分为若干档次, 并规定处于不同档次的收入不同的住房消费收入比例 (现实做法将不同档次的收入设定不同的收入补贴系数) , 从而分层分类地给予公租房保障家庭人均不同的住房租赁补贴。本文将按这种思路厘定公租房租赁补贴的方法定义为超额累进差额法。

假设, Y表示补贴前的人均收入;Y_e表示公租房货币化保障收入线 (人均收入) , 即当Y≤Y_e时, 可申请领取公租房租赁补贴。为简化问题分析, 假设将公租房保障家庭人均收入仅分成两个档次 (比如, 不超过1500元/月和2000元/月, 其中2000元/月为住房保障收入线) , 即0<Y≤Y₁和Y₁<Y≤Y_e。假设当0<Y≤Y₁时, 收入中用于住房消费的比例为α₁;当Y₁<Y≤Y_e时, Y₁用于住房消费的比率为α₁, (Y_e-Y₁) 部分用于住房消费的比率为α₂, 且0<α₁<α₂<1。假设, 用W表示人均公租房租赁补贴;F表示人均标准租金。依据超额累进差额法, 人均公租房租赁补贴额可按以下分段函数计算:

整理后,

依据式 (3) , 倘若0<Y≤Y₁, W随着Y的增加而降低, 即公租房租赁补贴是人均收入的减函数;倘若Y₁<Y≤Y_e, W亦随着Y的增加而降低, 即公租房租赁补贴还是人均收入的减函数。倘若当Y=Y₁增加到Y=Y₁+1时, 即人均收入增加一个单位, 公租房租赁补贴由W=F-α₁×Y₁变成W′=F-α₁×Y₁-α₂, 由0<α₂, 所以W>W′。可见, 公租房租赁补贴仍然是人均收入的减函数。可见, 超额累进差额法能够贯彻公平原则。

假设, 用Y_d表示获得公租房租赁补贴后的人均可支配收入, 其与补贴前人均收入的关系, 可按以下分段函数表示:

依据式 (4) , 倘若0<Y≤Y₁, 由α₁<1, 所以Y_d是Y的增函数, 即补贴后的人均收入随着补贴前收入的增加而增加;倘若Y₁<Y≤Y_e, 由于α₁<α₂, α₂<1, 所Y_d亦是Y的增函数, 即补贴后的人均收入随着补贴前收入的增加而增加。倘若Y=Y₁增加到Y=Y₁+1, 即补贴前人均收入增加一个单位, 补贴后人均可支配收入由Y_d=F+ (1-α₁) ×Y₁变成Y_d′=F+ (1-α₁) ×Y₁+ (1-α₂) , 由α₂<1, 所以, Y_d亦是Y的增函数, 即补贴后的人均可支配收入随着补贴前收入的增加而增加。按此法推算, 当Y=Y_e增加到Y=Y_e+1时, 补贴后的人均可支配收入亦相应增加。可见, 超额累进差额法有利于激励贫困者工作, 从而摆脱“福利依赖”。

按照人均收入档次的高低采用分档差异法计算公租房租赁补贴, 在面上 (不同收入档次之间) 做到了区别对待, 但在点上 (不同收入者之间) 却不能精准补贴, 差额法不存在此弊端, 然而, 差额法将不同收入的家庭的住房消费收入比例均定为25%或30%, 有失公平。本文结合国内现实做法, 提出超额累进差额法, 对不同收入档次的住房保障对象设置不同的住房消费收入比例, 为推进公租房货币化保障提供参考。

必须指出, 超额累进差额法的运用更依赖于家庭人均收入的精准核算, 否则滋生新的不公平。因为按超额累进差额法测算公租房租赁补贴, 即使收入增加一个单位, 住房租赁补贴亦会相应下降, 从而加大住房保障家庭隐匿真实收入的动机。因此, 建议加快个人收入和财产信息系统的建设;完善相关法律法规, 加大对弄虚作假者的惩罚力度, 夯实超额累进差额法的运用基础。

其次, 本文构建超额累进差额法时, 仅考虑了人均收入对家庭公租房租赁补贴额的影响, 并没有顾及家庭人口数量、现有住房面积等要素的作用, 因此是不完整的。弥补这一缺陷的思路是, 将人均现有住房面积的机会成本加入到人均收入 (补贴前) 中, 然后以加入了现有住房机会成本的人均收入为依据, 按照超额累进差额法测算出人均公租房租赁补贴额, 最后将人均公租房租赁补贴额再乘以家庭人口数量、区域补贴系数等变量, 便计算出家庭公租房租赁补贴额。