1 引 言

自国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)以来，工程总承包模式在我国房屋建筑和市政基础设施领域进入了发展快车道。最高投标限价是招标人防控投标人恶性投标从而衍生投资风险的必要手段。理论上，有学者分析了工程总承包项目编制招标控制价的必要性；实践中，福建省(闽建筑〔2020〕2号)、江苏省(苏建规字〔2020〕5号)、浙江省(浙建〔2021〕2号)发布的相关文件均做出了“工程总承包项目招标应设置招标控制价作为投标的最高限价”的规定，工程总承包项目在招标时设置最高投标限价逐渐成为行政主管部门和各方市场主体的共识。

目前，工程总承包项目最高投标限价(以下简称“最高投标限价”)常以有关部门批复后的初步设计概算为基础(本文仅探讨基于初步设计发包的情形)，但是概算定额体现的是社会平均水平，初步设计概算的结果精度仅为±10%，随着各项新材料、新工艺、新管理模式的不断创新和《发包人要求》的个性化规定，初步设计概算难以准确反映真实造价水平，初步设计概算结果固有的弹性误差必然与最高投标限价的刚性约束产生矛盾。近年来，我国建筑行业统计年报的利润率仅有3%～4%，工程总承包企业的利润率并未得到有效改善，这在一定程度上与最高投标限价体现的造价水平具有密切相关性。因此，分析最高投标限价计价中存在的突出问题和影响因素，破除思维定式和路径依赖，提出针对性策略以提高最高投标限价计价质量具有重要的现实意义。

2 最高投标限价编审存在的计价问题

调研发现，最高投标限价多基于初步设计概算和投资估算编制，体现为工程总造价和单方造价两种形式。以初步设计文件表明的建筑面积和单方造价乘积作为最高投标限价时，往往约定以每平方米造价作为限额设计和结算时的最高标准，起到限价作用。最高投标限价编审中常见的计价问题可归结为六种“不一致”现象。

2.1 与招标内容范围不一致

招标文件中载明的招标范围一般为在拟建规模、建设标准确定的条件下，依据初步设计进行施工图设计(含专项设计)、采购、施工，还有部分项目尚包括相应阶段的勘察、全过程项目管理服务等。不同项目招标内容及范围的差异必然导致费用构成的多样化，加之目前工程总承包费用缺少统一的造价组成标准，最高投标限价包含的费用内容与招标范围经常不一致；招标文件中几乎均有“包含但不限于以下内容”的表述，但是最高投标限价编审时往往对可能存在的内容不予考虑，造成较多漏项，产生较大计算偏差。同时，现行政策允许招标人只公布最高投标限价总价、不公布具体费用组成，使得最高投标限价的费用组成存在主观调整的可能，从而进一步加剧该现象。

2.2 与基础资料条件不一致

建设单位提供的勘察资料(水文地质、工程地质等)、可行性研究报告、初步设计文件等基础资料普遍存在影响计价的错误或者瑕疵，虽然《政府投资条例》要求项目单位对可行性研究报告、初步设计等文件的真实性负责，但是该规定与合同约定有冲突时合同是否必然无效存在争议，导致造价计算基础的不确定。不同基础资料之间存在矛盾，比如可行性研究报告与勘察文件不一致，初步设计文件与现行标准(规范)不一致、与《发包人要求》不一致、与初步设计批复文件不一致等。编制人员短时间内很难充分考虑所有基础资料，技术与造价融合程度不足，拟定的措施方案不符合实际等，均造成造价准确性较差。

2.3 与《发包人要求》不一致

《发包人要求》是在没有详细设计的情况下，发包人意图和对工程具体要求的另外一种表达，是对项目的目的、范围、设计等技术标准和要求的集中体现。不仅明确了功能、质量标准、工期、验收要求等，还有可能对装配式、BIM技术、技术创新等做出个性化特别要求，这均会对工程造价产生实质性影响。最高投标限价的编制、审查依据中并没有对《发包人要求》这一重大计价基础给予体现，同时，由于对《发包人要求》的编写缺少具体指导性文件，描述不够清晰、准确，导致双方对《发包人要求》的理解存在较大差异，容易产生争议。

2.4 与约定责任权利不一致

工程总承包合同中包括的风险划分、价格形式及调整、变更程序及价款确定、违约责任等条款均会对造价产生较大影响，由于总承包人承担了更多的风险，最高投标限价中理应包含更多的“风险价格”，例如总承包人承担的物价波动风险的范围和幅度不同、对不可预见地质条件的不同界定，总承包人承担的合同风险差别巨大，最高投标限价应有所区别，但目前最高投标限价的编制依据、计价方法并未体现该类因素对造价的影响，诸多风险因素并没有在最高投标限价中量化。

2.5 与计税方法及适用税率范围不一致

由于现行增值税实行差别税率，有简易计税和一般计税两种计税方法，计算最高投标限价时只要符合财税〔2016〕36号文、财税〔2017〕58号文以及项目所在省市对于工程总承包项目适用增值税税率的有关规定即可，但是计算最高投标限价时采用的增值税税率可能与合同约定的开具增值税发票的税率不一致，不符合“价税统一”原则，该问题在发包人没有进项税额抵扣需求的建设项目中尚没有引起足够的重视。

2.6 与计价模式及合同类型不一致

目前将初步设计概算作为最高投标限价，采用费率下浮或模拟清单计价、约定单价合同按照经审批的施工图设计结算的做法较为普遍。这忽视了设计概算与施工图预算水平并不一致的情况，反映出最高投标限价未能有机衔接投标报价、竣工结算所采用的计价模式和合同形式，失去了最高投标限价的限定作用。虽有项目约定了最终结算数额超过最高投标限价则按照最高投标限价结算，但由于合同具有单价合同的本质属性，理应属于计价约定不明，对采用过程结算方式的项目，难以起到实质性的限制作用，易导致计价争议。

3 基于扎根理论的最高投标限价计价影响因素

探究上述常见的六种“不一致”计价现象产生的深层次原因和影响因素是有效改进计价质量的前提和基础。扎根理论是一种通过逻辑、归纳、演绎及分析等方式，实现建立关系、划分类别的质性研究方法，本文选用该方法进行影响因素识别、归纳，实现类属划分。

3.1 最高投标限价影响因素的初步识别

选取12个工程总承包项目(8个房屋建筑项目和4个市政基础设施项目)进行开放式编码，共梳理出最高投标限价影响因素相关的36条原始资料，初步识别出30个风险因子，归结为14项影响因素，见表1所示。

表1 开放编码下的最高投标限价影响因素识别  下载原图

3.2 最高投标限价影响因素的归纳提取

为进一步探索14个影响因素之间的深层次类属关系，对最高投标限价影响因素进行主轴式编码归纳分析，最终得到影响最高投标限价的5类成因，见表2。通过对业内20名本领域专家的深度访谈，每人限选3项最重要的关键影响因素，前五位的影响因素是专业能力(16名)、《发包人要求》质量(14名)、基础资料真实性(12名)、责权规定合理清晰(11名)、质量申诉机制(7名)，其中有3项属于专业成熟度。

表2 主轴编码下的最高投标限价影响因素类属划分  下载原图

4 最高投标限价计价方法的选择及改进

编制方法和计价模式是最高投标限价计价活动的核心问题，根据项目的具体特点和合同类型对其进行合理选择并有效改进是确保计价质量的关键所在。

4.1 编制方法的选择及改进

最高投标限价不得直接以投资估算或设计概算的金额确定，其编制可依据初步设计概算、模拟招标工程量清单和市场询价三种方法进行，三种方法的特点、存在问题及适用条件等关键点对比分析见表3。

通过编制模拟招标工程量清单，可对《发包人要求》进行细化，使其更加清晰明确，更为进度款支付、工程变更和价款调整提供合理依据，模拟清单赋予市场主观能动性，更有利于解决六种“不一致”问题和融合关键因素，故建议首先选择基于模拟招标工程量清单编制，在不具备条件时再考虑基于初步设计概算和市场询价法编制。

表3 最高投标限价编制方法关键点对比  下载原图

4.2 计价模式的选择及改进

目前工程总承包项目常见的计价模式是费率下浮和模拟清单。费率下浮实质为定额计价、单价合同，总承包人缺乏设计优化动力，工程量变化风险由发包人承担、物价变化风险也往往由发包人承担，在定额不足以涵盖项目和材料设备信息价格缺失时易产生较多计价争议，不利于风险合理分担；模拟清单对总价合同和单价合同均可适用，综合单价中已包含了一定范围内的物价变化风险，可实现较为合理的风险分担。福建、广西、四川、辽宁、深圳等省市的有关政策中均要求或体现采用清单计价模式。

5 改进最高投标限价计价质量的策略

结合存在的计价问题、基于五大类影响因素，从政策制度、管理水平、组织人员三个方面提出改进最高投标限价计价质量的策略。

5.1 完善政策体系，提供制度保障

有关省市应取消最高投标限价按照概算定额编制的政策性限制，出台多元化的编制方法技术规范(导则)；尽快出台建设项目工程总承包费用项目组成清单供市场主体参考，将最高投标限价的组成公开，将优质工程补偿奖励费、缩短定额工期补偿费等合理费用列入；构建最高投标限价计价调整机制，投标人在投标前自行核对最高投标限价，发现与基础资料、初步设计文件、《发包人要求》等不一致的，应当在招标文件规定时限内向招标人提出，招标人无正当理由拒不调整的，提请造价管理部门组织复查；构建最高投标限价计价质量追溯机制，推行“随机检查-结果公开”监督制度。

5.2 发包人加强管理水平，提升专业成熟度

发包人应建立咨询服务成果质量评价和质量监控制度，制定促使第三方加强内部管控，对相关咨询方提供的地质勘察等基础资料，尤其是初步设计文件的真实性加大质量考核力度，使基础技术资料能够满足最高投标限价编制深度；《发包人要求》应做到与其他合同文件及标准规范的衔接，满足造价管理的深度和清晰度要求；适当延长投标准备时间，建立《发包人要求》交底制度，避免双方出现大的理解偏差。编制单位与审批部门应摆脱依据社会平均水平计价的路径依赖，对物价风险、工程变更与索赔、质量、工期、环保等项目的特殊要求属性从造价中予以合理体现。

5.3 提高造价信息管理能力，改善组织及人员行为

市场要素价格、造价指数、类似工程造价指标等与概算指标、概算定额、费用定额均是最高投标限价计算所需要的造价信息，随着政府对要素价格、消耗量的竞争逐步放开，计价活动对组织及人员信息管理能力的要求明显提高。目前行业缺乏信息收集、处理及加工标准体系，咨询方应积累并生成企业造价信息数据库，建设共享造价信息的企业文化。健全并严格落实编制、审核二级质量控制体系，严格有关责任追究制度，执行信誉激励机制，体现委托方等利害相关方做出的咨询服务质量评价对有关人员的激励与约束。